Illegal Trades Across National Borders

(Introduction to An Atlas of Trafficking in Southeast Asia)

Pierre-Arnaud Chouvy

 in An Atlas of Trafficking in Southeast Asia: The Illegal Trade in Arms, Drugs, People, Counterfeit Goods and Natural Resources in Mainland Southeast Asia

 Pierre-Arnaud Chouvy (Ed). April 2013, I.B. Tauris / Irasec, London, pp. 1-28 (63 000 signes).

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 Pierre-Arnaud Chouvy 

 Mainland Southeast Asia—or Indochina as it has long been known owing to its position between India and China (see map 1)—has been marked by decades of trafficking in illegal goods. Illegal trades in mainland Southeast Asia are numerous, highly diverse, and most likely increasingly complex. Of course, two of the most prominent illegal trades defining the area are human trafficking and drug trafficking, human trafficking in relation, notably, to the extensive regional prostitution market it feeds, with Thailand being infamous the world over for that reason; and drug trafficking in relation to opium and heroin produced in bulk within the similarly ill-famed Golden Triangle. Complexity arises from the fact that human trafficking and drug trafficking can be said to be linked in some places and to some extent, whether drug consumption by prostitutes―and by many of their clients―is concerned or whether economic havoc created by excessively brutal and rapid eradication of illegal crops pushes women into prostitution. However, as we will see, complexity is likewise increased by the fact that many other illegal trades feed off these two major trafficking activities and their sometimes congruous networks. Some of these trades may, at some point, contribute to one another; they may also proceed, to some extent, from propitious specific regional dynamics (trafficking in drugs and arms in the context of armed conflicts for example). It is this great diversity and complexity of illegal trading across mainland Southeast Asia that this book addresses, focusing on five of its most pervasive phenomenon: drug trafficking, human trafficking, arms trafficking, wildlife and timber trafficking, and the trade in counterfeit goods and contraband.

 As might be expected, the peninsular mass of mainland Southeast Asia is not only one of Asia’s historical major crossroads (hence “Indochina” and the French Indochine). It is also famous worldwide as the site of the so-called Golden Triangle, one of the two main areas of illegal opium production in Asia and one of the largest in the world for that matter. But, insofar as illegal activities are concerned, contemporary mainland Southeast Asia is known not only as a locus of illegal drug production but also as a drug trafficking hub and a significant drug consumer market. Heroin and methamphetamine are produced mainly inBurma (also known asMyanmar since 1988) and trafficked heavily throughout the region. Heroin and methamphetamine may be consumed regionally (both in mainland and in insular Southeast Asia) or may be exported to China (via the province of Yunnan), to India (via its northeastern states), or overseas, mostly to Japan, Australia, and North and South America (see map 13).

 However, many other trafficking or smuggling activities have long occurred in and throughout mainland Southeast Asia while others are now in the process of being developed. One of them, constantly increasing both regionally and worldwide, is human trafficking. This activity shares many features with drug trafficking and, although statistics are unreliable and trustworthy studies remain scant, it is frequently mentioned as becoming the world’s largest illegal economy. Again, though, the assertion is unverifiable since no one can reasonably provide a precise estimate of the global value of drug trafficking alone[1]. In any case, Southeast Asia also experiences many other major smuggling and trafficking activities, from the international trade in small arms and in nuclear and other radioactive materials, to the international trade in illegally logged timber, forest products and wildlife. It is at once worth noting that some of these traffics can be distinguished from many others insofar as they constitute instances of environmental harm and predatory activities or both.

 However, while seizures conducted throughout the region attest to the existence of various and numerous smuggling and trafficking activities, the scope, diversity, nature and mechanisms of the overall phenomenon are far from being satisfactorily studied and understood. In fact, the very complexity of the phenomenon goes beyond its diversity and fast-evolving trends as the extent of the illegal trades undoubtedly exceeds what is known and understood from open or even restricted sources. This condition owes largely to the relative failure of concerned authorities and bodies, both at the national and international level, to monitor illegal movements across national borders. Yet it is also the result of a general deficit in academic research on these issues and of the segmentation of most of the research that has been undertaken. The various studies of illegal trades do not provide a regional and systemic understanding of the variety of smuggling and trafficking activities. Even less is known of the synergies that are likely to exist between drug trafficking, human smuggling and trafficking, arms trafficking, wood smuggling, etc. As Itty Abraham and Willem van Schendel explain, there is a “problem of compartmentalization, as specialists in small arms and drugs rarely communicate, and scholars of smuggling, trafficking, and money laundering have no common forum to share their insights, all preventing a comprehensive landscape  of the scale of illegal activities from being visualized”[2].

 Still, smuggling and trafficking activities have been drawing increased attention during the past decade or so, as globalization further opened and deregulated national and regional markets. Trafficking is increasingly being presented as a growing threat in the media as well as in governmental and non-governmental reports. This is not only because, as Itty Abraham and Willem van Schendel put it, “individuals and social groups that systematically contest or bypass state controls [...] flout the letter of the law” and sometimes jeopardize public health (illegal drugs, counterfeit pharmaceuticals), the environment (illegal logging and poaching), social fabrics (human smuggling and trafficking), or even peace (arms trafficking). In fact, states see trafficking activities as a major threat also because smugglers and traffickers “bring into question the legitimacy of the state itself by questioning the state’s ability to control its own territory”[3]. Whether smuggling and trafficking activities are clearly on the rise or whether greater attention has been paid by national and international authorities, the phenomenon nowadays is more and more presented as a major multi-fold and worldwide threat.

 But, while globalization has undoubtedly and increasingly transformed the phenomenon during recent decades, the historical and geographical approach of notions such as borders, frontiers and routes, shows us that the phenomenon is far from being entirely new. History shows that the rise of the nation-state and its multiple regulations have directly affected various types and ways of trading by rendering them illegal. Thus, to shed some light on what is, by essence, a complex and shadowy world made of illegal and therefore absconded activities one must first understand how “the politics of access and of its denial”[4] have been deeply affected by the modern modification of frontiers, borders, routes and regulations. But, firstly, the widely used notions of smuggling and trafficking need to be distinguished from each other and explained, in order to show that although both activities amount to illegal trading, smuggling is not trafficking.

 Smuggling or trafficking?

 One major distinction must be made between the different activities that amount to illegal trading. Illegal trades can be distinguished according to the nature of the goods that are exchanged as well as to the nature of the trade itself. Therefore, distinguishing between smuggling and trafficking enables us to dissociate two major types of illegal trading and to overcome the confusion of two terms that are frequently used interchangeably and without distinction. To that effect, one can build on the work of David Bevan, Paul Collier and Jan Gunning[5], who separate what they call “black goods” (goods that are illegal) and “black parallel markets” (where legal goods are being traded illegally). Another interesting and useful distinction has been made by Abraham and Van Schendel who “build up a distinction between what states consider to be legitimate (“legal”) and what people involved in transnational networks consider to be legitimate (licit)”. As the authors explain, this distinction is most useful in the context of an “approach to issues of legality and illegality which does not take the state as its point of departure”[6]. Yet, raising issues of legitimacy in this book would have made things even more complicated than they already were (rights of individuals to consume drugs, own guns, poach, log, mine, illegally and willingly across international border, etc.) and it was thought here that focusing on what made some cross border activities illegal according to national laws was a better choice, which does not mean that the perceptions of borders and borderlanders have been dismissed altogether.

 Hereafter, smuggling will describe the importation and, or, exportation of legal goods contrary to the law of at least one country, especially when duties are not paid or when part of a regulation is not observed. As for trafficking, it will describe a trade in goods that are illegal per se; that is, a trade therefore illegal by definition. Thus trading in heroin differs greatly from trading in cigarettes since heroin is an illegal product and cigarettes are produced and sold legally. Nevertheless, cigarette smuggling is rampant in the world, for instance in the European Union, owing to great variation in duties and ages of legal consumption from country to country. Therefore, duties, regulations and prohibition partly determine the extent to which goods are smuggled or trafficked, whether locally, regionally or globally[7]. Of course, goods that are considered “licit” by people involved in transnational networks are more likely to be smuggled and, or, trafficked, than goods deemed “illicit”, whether they are legal or not.

 Usually, the difference between smuggling and trafficking is made only concerning the trade in human beings. According to the United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC), human smuggling and human trafficking are similar in some respects, but bear several important differences. The United Nations Protocol Against the Smuggling of Migrants by Land, Sea and Air, Supplementing the United Nations Convention Against Transnational Organized Crime, defines the “smuggling of migrants” as “the procurement, in order to obtain, directly or indirectly, a financial or other material benefit, of the illegal entry of a person into a State Party of which the person is not a national or permanent resident.” The United Nations Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons defines “trafficking in persons” as “the recruitment, transportation, transfer, harbouring or receipt of persons, by means of the threat or use of force or other forms of coercion, of abduction, of fraud, of deception, of the abuse of power or of a position of vulnerability or of the giving or receiving of payments or benefits to achieve the consent of a person having control over another person, for the purpose of exploitation. Exploitation shall include, at a minimum, the exploitation of the prostitution of others or other forms of sexual exploitation, forced labour or services, slavery or practices similar to slavery, servitude or the removal of organs.” Thus, trafficked victims, according to the UNODC, “have either never consented or, if they initially consented, that consent has been rendered meaningless by the coercive, deceptive or abusive actions of the traffickers.” Another major difference, according to the UNODC, is that “smuggling ends with the arrival of the migrants at their destination, whereas trafficking involves the ongoing exploitation of the victims in some manner to generate illicit profits for the traffickers.”

 Thus, according to the United Nations, what distinguishes human smuggling from human trafficking, which are both illegal practices and designate illegal movements of persons, is coercion (or, alternatively, absence of consent). While both smuggled and trafficked people are illegal immigrants, only the first are compliant and complicit, unless, of course, initial consent is nullified by deception and, or, coercion[8]. The extreme complexity of human smuggling and trafficking is notably determined by the fact that activities fed by illegal migration—as diverse as prostitution, mining, or even begging—can be either coerced or consented activities: prostitution can be voluntary, while forced labour can be used in mines. Children, who are increasingly being trafficked, can be abducted to become beggars in a foreign country. Moreover, as is the case in Southeast Asia, countries are frequently source, transit and destination areas for trafficked persons, depending on the segmentation of national and regional markets[9].

 Other migrants (emigrants or immigrants) can also be said to be illegal or to have been illegally moved from one place to another, for example refugees (as immigrants) and adopted children (both as emigrants and immigrants). Refugees often cross international borders without proper paperwork but while this kind of illegal immigration is forced, it surely must not be viewed as being criminal, for a refugee, while not always benefiting from having refugee status, is frequently exposed to physical violence and economic exploitation. This is a global phenomenon, despite the United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR) using the 1951 Geneva Refugee Convention as its major tool to ensure the basic human rights of vulnerable persons, particularly toward guaranteeing that refugees will not be returned involuntarily to a country where they face persecution.

 It is worth noting that children, being especially vulnerable, are among the first victims of human trafficking. For instance, Xin Ren alleges that “trafficking in children for sale, sexual exploitation, child pornography, and slavery labour has become one of the fastest growing global crime enterprises stretching from the African continent to Europe and from Asia-Pacific to North and South America”. Children are being “sold, abducted, kidnapped, or lured away from their families, bought, exploited, abused or even murdered for profits and illicit services”[10]. Of course, trafficking in children can occur in various contexts, with many different push and pull factors. For example, illegal adoption is an international phenomenon in which local and global push and pull factors can be closely intertwined. Whether for domestic or international markets, “trafficking in children in China is largely for domestic illegal adoption that is driven by a deeply rooted traditional belief that only male heirs can carry on the family name and sonless marriage is a moral shame that disgraces one’s ancestors”[11]. But since legal adoption may prove extremely difficult in Western countries, because of strict laws aimed at child protection, and because regulation acts as a strong incentive for traffickers, worldwide illegal child adoption has become a highly lucrative market.

 Children, as well as men and women, furthermore can be abducted, trafficked and killed for forced organ removal for transplant purposes, as high prices paid for kidneys, as just one example, drive an extremely profitable global market. However, because sex workers are in such great demand worldwide, it appears that 50% of trafficked persons in the world are children, and that 70% are women[12]. As stated by Vitit Muntarbhorn, the former UN Special Rapporteur on the Sale of Children, Child Prostitution and Child Pornography, “the world community is faced with a rampant and perverse sex market which wreaks havoc on a multitude of children”[13]. Indeed, ECPAT[14], an international non-governmental organization working to “End Child Prostitution, Child Pornography and Trafficking in Children for sexual purposes”, reports that there are more than 1 million child prostitutes involved in sex tourism in Asia, of which 300,000 are in Thailand, 100,000 in the Philippines and Taiwan and 40,000 in Vietnam[15].

 In May 2005, in a report that has been termed “the most comprehensive analysis ever undertaken by an intergovernmental organization of the facts and underlying causes of contemporary forced labour”, the International Labour Organisation (ILO) revealed that “at least 12.3 million people were trapped in forced labour around the world” and that “children aged less than 18 years bear a heavy burden, comprising 40 to 50 per cent of all forced labour victims”. If we refer to the aforementioned definition provided by the United Nations Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, exploitation through forced labour is a fundamental dimension of human trafficking. This is something that the ILO report also points to when confirming something that had often been hinted at by less comprehensive studies: that forced labour, human trafficking and the sex industry, were closely linked. In fact, according to ILO, at least one-fifth of the world’s 12 million bonded labourers are victims of illegal human trafficking—mainly for the sex industry. For instance, the report details, “Forced economic exploitation in such sectors as agriculture, construction, brick-making and informal sweatshop manufacturing is more or less evenly divided between the sexes”. However, “forced commercial sexual exploitation entraps almost entirely women and girls”[16].

 Smuggling and trafficking, then, are different, no matter what trade (human beings or commercial goods) is concerned. As we will see, the very dimensions and impact of smuggling and trafficking also differ, mainly depending on the consequences of the illegal trade on source, transit and destination countries. However, to better understand smuggling and trafficking activities, one first needs to learn about borders, routes, and their respective logics. Indeed, smuggling and trafficking consist of illegal border crossings made via various routes or lines of travel, namely trails, paths, roads, and the like.

 Of routes, frontiers and borders: the politics of access

 A border, through its definition and its delimitation processes, modifies the very nature of any traditional trading that preceded its imposition. In fact, for many merchants, activities suddenly termed smuggling or trafficking are nothing else than traditional trading turned illegal or traditional goods turned illegal; for instance “what is now called smuggling was normal among the Pashtun nomads of eastern Afghanistan for many generations”[17]. Indeed, according to a Pakistani Afridi from the Northwest Frontier Province (NWFP) of Pakistan: “You might call what we do smuggling. But to us, it’s just trade”[18]. Between Afghanistan and Pakistan, as well as between Burma and Thailand, imposed boundaries cut through frontier zones and tribal land, changing frontiers into borders and creating de facto jurisdictions—in effect, bounded legal territories. But boundaries also affect the very nature or existence of routes. For example, “a road through tribal territory is much more than an avenue of mobility. Here the laws of the state intersect with the laws of the tribe”[19]. As David Ludden explains, “Modernity consigned human mobility to the dusty corners of archives that document the hegemonic space of national territorialism. As a result, we imagine that mobility is border crossing, as though borders came first and mobility second”[20].

 As stressed in the work of Mahnaz Ispahani, a route is “both a geographical and a political idea, both an end and a means”. Her study of “the politics of access in the borderlands of Asia” draws on the work of the French geographer Jean Gottmann who stated that “one of the major aims of politics is to regulate the conditions of access”. Opposing the route is what Mahnaz Ispahani calls the antiroute: “any natural or artifical constraint on access”, ranging from mountains and deserts to “legal boundaries and tariffs that raise the cost of crossing them”. Antiroutes, as she rightly observes, “may serve the same human purposes as routes”, that is, to regulate the conditions of access. Indeed, “what routes move, and what antiroutes prevent from moving, are people and goods within and across frontiers”[21]. And routes are consubstantial to borders since “without land routes, borders cannot be defined and secured”. Ispahani continues, “Whereas states cannot come into existence without the ability to deny access, they cannot be physically consolidated and politically sustained without the ability to expand access―without the extension of the authority and the legitimacy of the center to the peripheries”[22].

 As Lord Curzon, Governor General and Viceroy of India (1899-1905), remarked, “the earliest frontiers ‘erected a barrier or created a gap’, that is, restricted movement and access”[23]. What was true in the borderlands of Southwest Asia, and for its borderlanders, can also be observed in the frontier area that stretched between Burma and Siam in the 19^th century. When the British raised the question of the western frontier of Siam, in the early 19^th century, no document or treaty identifying and delimitating the boundary could be provided by the local chiefs, as Thongchai Winichakul explains: “as these were friendly neighbors who shared understanding and trust, one local chief replied, the boundary did not forbid people to trespass or to earn their living in the area”[24]. The borders were even said to be “golden, silver paths, free for traders” and “the tribal people wandering in the mountain forests were subjects of no power”[25]. Borders were then far from being boundaries: they were frontiers. Lord Curzon depicted this “widely diffused type of ancient Frontier” that was that of “the intermediary or Neutral Zone”: “This may be described as a Frontier of separation in place of contact, a line whose distinguishing feature is that it possesses breadth as well as length”[26].

 Boundaries were surimposed on transfrontier routes then, since Southeast Asian frontiers have long been areas linking policies rather than separating them[27]. Colonialism and, later, nationalism, required having boundary lines clearly demarcated: “The major principle behind the Asian frontier system was recognition of the desirability of avoiding direct contact between the administered territories of the various colonial empires concerned”[28] (see map 5). In Asia, where the power over individuals was traditionally separated from the power over land, since a subject was bound first and foremost to his lord rather than to a state, modern boundaries have “violently and arbitrarily” divided “ethnic peoples into different nationals”[29]. Hence, the ‘external’, or alien, may not really be external “while the ‘internal’ can be made alien or external” as various tribal or refugee people can still experience in Thailand, where many tribal people have spent decades waiting for Thai citizenship and thus have never “belonged” to any state or nation[30].

 As far as the symbiotic relationship between routes and borders is concerned, Abraham and Van Schendel explain how “the act of enforcing a selected flow of people and objects across a border, from border patrols to customs, immediately allows for the possibility of rents to be charged for circumventing these rules and by the same token provides opportunities for smuggling of people and objects across these borders”. Of course, “The weight of enforcement is directly related to the prices that can be charged for getting around it—the risk, uncertainty and demand for these flows “across the border” all go into making the border a site for illicitness, from an economic point of view”. But, it is also important to understand that “making borders also makes illicit the life activities of border communities”[31]. Andrew Walker also stresses the fact that “ ‘open’ borders, characterised by flow and passage, usually provide more opportunities for regulation than ‘closed’ borders”[32].

 Not surprisingly, all kinds of smuggling and trafficking flourish in these old frontier areas that often became buffer zones, as had been and still is the case between Burma and Thailand: if the border not only affords some protection to the refugees (from political oppression, economic distress, or even law enforcement) who cross it, it can also help enrich those who do not travel “empty-handed”. Thus, a route and an antiroute can engender one another: a closed border can engender a route to transgress it and the rules and restrictions it implies; the presence of a route can call for an artificial antiroute (a checkpoint for example) to monitor or restrict access. Hence the ever-growing diversity of smuggling and trafficking routes and techniques that arise as a consequence of growing markets and increased controls.

 From ancient to modern routes

 That both legal and illegal goods can be traded on the same routes or even together in the same cargo is made easier by the marked increase in movements of goods by land, sea and even air, especially during recent decades. Hiding illegal goods among legal cargo is becoming easier as the global economy unites national and regional markets and as traded goods become more numerous. But modernity draws heavily on history and so-called new routes are often only old routes that have been rediscovered or revived[33].

 In mainland Southeast Asia, as Mya Maung stresses, history teaches us that most of the trading routes between Burma and Thailand are old historic roads, some of them being “the ancient trails used by the Burmese kings when they invaded Thailand”[34]. Mya Maung describes precisely the routes and trading points that allowed black markets to flourish along the Sino-Thai-Indo-Burmese borders: he accounts for “ten different major black market routes between Burma and its three neighbours of China, Thailand, and India”[35].

The most active illegal border trade between Burmaand Thailandoccurred and still occurs at three points: Mae Sai, Mae Sot and Ranong. Goods traded illegally across the Thai-Burmese border were and are still extremely diverse: according to Mya Maung, it was reported that, in the 1970s, Thailand’s major exports through the border outposts were “pharmaceutical products, aluminium, wadding rope-coated fabric, boiler machinery, synthetic rubber, and man-made fibre,” while in the 1980s, the dominant exports of Thailand were “edible preparations, organic chemicals, iron and steel, manufacturing articles and wadding rope.” The dominant imports of Thailandfrom Burmahave been wood and wood articles, especially teak, and gems”[36].

 As for the trade between Chinaand Burma, it developed considerably in the 1990s along the famed Burma Road, across Burma’s ShanStatetoward China’s YunnanProvince. Once again, of course, this road and the majority of the Shan trading posts “were not really new, their existence dating back to the days of the Burmese kings”. In the thirteenth century, “Chinese trading caravans and the invading army of Kublai Khan from Chinatravelled that route”[37]. As with Thailand, goods illegally traded between Burma and China are manufactured in one direction and natural products in the other. Another major trading route between Burma and China lies in Kachin State and was, until the Kachin Independence Army lost control over the jade mines, “the main route for smuggling famous Burmese jade and gems”[38].

 These old trading routes of mainland Southeast Asia, some of them also linking China to India, have been plied by merchants even when international boundaries were officially closed. Because clandestine border crossings are illegal, the increased risk of such actions raises the value of both the people and goods that accomplish it: having to deal with closed borders, and as some rarefied goods became more expensive and interesting to trade, merchants turned into smugglers and, or, traffickers. Indeed, as many have acknowledged, “making borders engenders illicitness, or in Janet Roitman’s words, transgression is productive”[39].

 The evolution of drug trafficking in the Golden Triangle has forged new transport routes in the region and has brought abandoned routes back into service, such as those previously used by communist guerrillas. Other pathways were never abandoned. Traditional caravaners such as the Haw of Thailand and the Hui (Panthay) of Burma are very active in the regional illicit drug trade, and still use routes today that their forebears used at the end of the 19th century[40] (see map 7).

 It should be noted here that smuggling and trafficking are old activities that are consubstantial to trading and date back to the earliest regulatory practices meant to restrict and tax commerce. Smuggling actually developed considerably in the context of the British and French colonial tariff regimes. In his extremely valuable study of regulation, trade and traders in the borderlands of Laos, Thailand and Burma, Andrew Walker quotes Sidney Legendre, a visitor to Luang Phrabang in the early twentieth century (1936): “The French had placed such a high duty on all goods entering Indo-China that smuggling has become one of the most essential and profitable if not the most honourable of the native trades”. Counterfeiting also dates back a long time for Legendre explains that Chinese smugglers “have commenced the importation from China of cheap copies of English, French and American goods” and that he himself bought a Waterman fountain pen and a pair of “Keds” tennis shoes that he found to be “the rankest imitations”^[41]. Opium smuggling also preceded opium trafficking: in the context of the British and French colonial monopolies (see map 5), but also of the Siamese monopoly, independent trading was prohibited and opium smuggling became a very profitable enterprise, especially for Yunnanese and Shan caravaners. The British (who sold only Indian opium in their colonial possessions) and the Siamese faced smuggling of Chinese opium into Burma and Siam, while the French faced the same problem in Laos, where they were processing and selling Shan opium from Burma (Kengtung)^[42].

Diversity and complexity of smuggling and trafficking activities

As we have seen, smuggling and trafficking differ according to the (il)legality of the traded goods. Since the trading activity is basically the same―sending goods illegally across a border―networks and techniques can alternatively or concurrently be used. A great diversity of goods can be legally traded, smuggled and trafficked along one specific route, either separately or concurrently. Trafficking of various illegal goods almost invariably occurs along a single route, in the same cargo or not. This, of course, is not a new phenomenon; for example, drugs-for-arms deals have long been in existence across the world. Obviously, successful smuggling and trafficking routes are very much prone to multiple traffics: in mainland Southeast Asia, as this books shows, most smuggling and trafficking activities appear to occur on the same routes. Overall, the same routes are used for the trafficking in small arms, the trade in illegally logged timber, forest products and wildlife, for people smuggling, drug trafficking, the trade in counterfeit goods and for contraband. The coexistence, both in time and space, of various smuggling and trafficking activities, concurrent or congruent, is frequent as illegal trading, as an activity, is not always segmented according to the goods that are illegally traded.

 But while a certain degree of coexistence of trafficking activities exists, some of the activities, such as trafficking in nuclear or radiological materials, are at most only suspected. On the contrary, activities such as drug trafficking are much better known. Indeed, “although there is little evidence of involvement of organized criminal groups in nuclear trafficking worldwide, the success with which criminals have smuggled other contraband in South and Southeast Asia―such as narcotic drugs and conventional arms―suggests that nuclear trafficking might be carried out with relative ease, along some of the same routes, by the same criminals, with little hindrance by authorities or permeable border controls”[43]. In fact, according to Lyudmila Zaitseva and Kevin Hand, “because of the ease with which organized crime can avoid detection of their illicit activities… [n]etworks trafficking in drugs, weapons, and other illicit commodities are well suited for nuclear smuggling. Their experience in avoiding detection, knowledge of safe routes, protection by corrupt authorities, and established infrastructures can be utilized for trafficking in nuclear and other radioactive material”[44].

 Another well known fact is that arms can be exchanged for illegal drugs by using the same networks and corridors (especially when rebel armies are involved in production, and, or trafficking of drugs), as has been the case in Afghanistan, in Burma and in northeast India. Human beings, for instance Chinese women, are also smuggled and trafficked into Southeast Asia on the same routes used for drug trafficking to feed, for example, a well-established regional prostitution market (chiefly, Chinese women go south while Burmese heroin goes north). Logically, if drugs can be more or less safely trafficked across certain borders and territories, then other items can also follow the same trails, either hidden into large legal cargo and transited across legal entry points, or more or less discretely smuggled and trafficked over long and porous borders, through mountain passes, across rivers or even by unauthorized or unchecked helicopter flights (antiques from Burma being one example). In mainland Southeast Asia smuggling and trafficking is not only made easier by its often mountainous and heavily forested relief but also by its large number of extremely diverse ethnic groups, many of them tribal and semi-nomadic, who straddle international borders (see maps 2, 3, 6).

 The number and diversity of drug trafficking routes enable other types of smuggling and, or, trafficking activities, sometimes by notorious drug traffickers themselves. For example, trafficking in counterfeit goods has recently increased across the Thailand-Burma border. Based near Thailand’s northern border with Burma, some key drug traffickers such as Wei Hsueh Kang have diversified their activities into producing and trafficking pirated pornographic Video Compact Discs (VCDs). This proves interesting since it brings another category of traffickers to the fore: those taking advantage of legal touristic migrations between Tachileck, in Burma, to Mae Sai, in Thailand. The result is an upsurge of trafficking in pirated VCDs. Considering that pirated copies of Hollywood, Thai, Chinese and Taiwanese films can be found everywhere in Tachileck and that “about 1000 tourists cross the border from Thailand to Tachileck every day, rising to 6000 a day during a holiday”, Thai authorities estimate that about 80% of these tourists buy pirated VCDs in Burma and bring them back in Thailand[45]. Also widely available at Tachileck markets are Chinese-made sex stimulants that are not approved by Thailand’s Food and Drug Administration and end up being seized by customs officials from returning tourists. As far as counterfeited goods are concerned, a new trend is emerging in Southeast Asia, where drug-resistant malaria is widespread and is “fuelling a roaring trade in counterfeit drugs, including the new and effective Artemisinin-based Combination Therapy (ACT) drugs”: “Even the Artemisinin compounds―touted as the solution to drug resistance―are being faked in Southeast Asia. The counterfeiters follow where people are buying these drugs, counterfeit the drug and put it in the market”[46]. This is a clear and recent example of how drug-trafficking routes can be used for other trafficking activities. In this case, a famous drug trafficker diversifies its production and trafficking activities thanks to the networks and routes he controls. But such routes are being widely used by other smugglers and traffickers, either for the same trades or for different ones.

 The scope of illegal trades in Mainland Southeast Asia

 Various examples of smuggling and trafficking activities show that these drug trafficking routes are conducive to multiple trafficking. Mainland Southeast Asia has experienced decades of wars and conflicts, from the Indochina wars, including the Vietnam War, to the internal conflicts in Burma and Cambodia. The armed violence and numerous human rights violations of the Rangoon junta and its army in Shan State, for example, have increased an already constant inflow of Burmese refugees into Thailand. During the past four decades Thailand has become a major country of asylum, receiving some 1.3 million refugees[47].

 Yet, armed conflicts have not only thrown waves of refugees on the roads and across international borders, they have also spurred an international and regional trade in small arms that is still very active and regionally integrated. In the 1990s Cambodia had emerged as a regional market for small arms: “Myanmar rebel groups, secessionists from Sri Lanka and supporters of Acehnese independence movements in Indonesia were among those groups that have were buying weapons from Cambodia’s well-established black market”[48].

 Arms shipments from Cambodia could reach all the way to India, as was allegedly the case in the late 1990s when arms consignments comprising “AK series rifles, mortars, landmines, Sten guns and high-powered explosives”, meant for various insurgent groups in northeastern India, were said to be coming from Bangladesh, where illegal drugs from Burma and arms from Cambodia crossed their paths: “The drug shipments head towards Jaffna and from there to various destinations in West Asia for entry into the European and US markets. According to intelligence sources, RanongIslandoff the coast of Thailandis the staging point for arms shipments that originate from Cambodiaand take the sea route through the AndamanSeato the major receiving point at Cox’s Bazar, Bangladesh’s southernmost tip”. While this route has been used by arms dealers and their end-users for a number of years, the alleged “drug trafficking by the LTTE has added a new dimension”[49]. This maritime route has also clearly been used for trafficking drugs as the January 2001 seizure of heroin and methamphetamine off Surin Island (Thailand) has shown: via the Irrawaddy River Burmese heroin reached the Andaman Sea where fishing boats took it to Ko Surin and unloaded it south of Ranong (see maps 12, 15). Ranong is thus not only one of the main trading points for the Burmese black market; it is also a drug-trafficking node and a well-known passage for human smuggling, as testified by its rampant prostitution.

 But India’s eastern borders with Bangladeshand Burmahave also “witnessed smuggling incidents―some of which involved nuclear material of indigenous South and Southeast Asian origin―which since the late 1990s have led authorities to suspect the operation of organized nuclear smuggling rings in the India-Bangladesh border area”[50]. Indeed, “cesium-137, a radioactive material that could fuel a potent Radiological Dispersal Device, was smuggled into Bangkok, Thailand, in 2003. The material was reported to have entered Thailand across the Laotian border and was said to have been of Russian origin. In 2001, equipment stolen from a public works facility in Bangkok contained radioactive material, including cesium-137. In addition, [...] in 1993, police in Hanoi, Vietnam, arrested a Vietnamese man for smuggling 10 kg of uranium from his former workplace in the former Soviet Union”[51].

 Southeast Asian borders are also known for other thriving smuggling and trafficking activities. Burmese teak (Tectona grandis), for example, has long been increasingly logged and exported to Thailand, some of it smuggled, since in 1989 Thailand forbade its own teak from being cut. Farther north, on the Chinese-Burmese border, it is the Wa hills that are being deforested, this for the economic benefit of China and in the context of a hastened opium suppression programme[52]. Much has been said on Burma’s balance of payments and the fact that it shows hundreds of millions of dollars in unexplained foreign financial inflows. The most widely accepted explanation was that heroin exports were the largest contributor to the country’s economy. However, illegal timber exports are likely to have contributed tens of millions of dollars to these financial inflows. “As well as deliberately concealed exports, another explanation for the export-import discrepancies … is that substantial timber exports are taking place from territories outside the control of the Forest Department. Both explanations are probably valid. Burma’s biggest customers (China, India, and Thailand) are not only its neighbours, thus facilitating unofficial cross-border trade, but also report the greatest differences between their imports and Burma’s declared exports. Thailand reported more than four times Burma’s declared exports in 1994 and double the declared exports in 1995; India did not provide any statistics for 1994, but in 1995 its declared imports were 30 times greater than Burma’s declared exports. Burma reported no exports to China in 1995, though China declared imports of more than 500,000 m³”[53].

 According to the Chiang Mai based Lahu National Development Organisation, “There is hardly any teak forest remaining [in Eastern Shan state, Burma], but other kinds of hardwood, pinewood and fragrant sandalwood are still in great demand”. The LNDO also reports that “[m]ost of the ceasefire groups and militia are involved in logging in their areas, some in conjunction with wealthy businessmen from the cities” and that “[t]he UWSA’s Hong Pang company is currently the main organisation in eastern Shan State carrying out logging. They have their own logging equipment, and also sub-contract other local or foreign (Thai or Chinese) loggers with equipment to carry out the logging” [54]. More of Burma’s natural resources are being plundered in the country’s peripheries as numerous non-timber forest products are also being removed from Burma’s luxurious forests. The LNDO also mentions that: “There is a huge demand from China for wildlife and forest products, mainly for medicinal purposes. These include tortoises, bears’ gall bladders, snakes, otter skins, pangolin scales and wild orchids. Despite the fact that many of these species are endangered and trade in them is prohibited in Burma, there exists a thriving black market network to locate and export the various items. The main dealers are Chinese businesspeople living in towns such as Tachilek and Kengtung. They send out representatives to villages, where they place orders for certain products with local agents. Villagers are told that if they can find the products, they will receive a particular amount of money, for example up to 20,000 kyat (approx US$20) per 10 tical (approx 160 g) of bear’s gall bladder or 150 000 kyat (approx US$140) per viss (1,6 kg) for first class orchids”[55]. The wildlife of mainland Southeast Asia has already considerably suffered from the wide-scale hunting, poaching, and trafficking of numerous species, reorienting the plunder and trade toward countries that have been somehow spared until recently. Hence, “as neighbouring countries have exhausted their own valuable natural resources, the price for Cambodia’s last populations of tigers, elephants, and bears has soared to levels undreamed of even a decade ago”. But Cambodia is not the only country concerned: “as demand for wild animals has grown in far off places, new supply routes have opened up in Asia”, most notably in Burma, and “the supply routes are growing bigger and more sophisticated by the day”[56]. As suggested by the above-mentioned examples, smuggling and trafficking activities are widespread and extremely diverse inSoutheast Asia.

 Trafficking synergies or isolated trends?

 There is a distinction that goes beyond that made between smuggling and trafficking. Indeed, smuggling and trafficking vie not only on newly generated resources such as illegal drugs but also and even more on non-renewable natural resources: most of smuggling and trafficking activities thrive on what can be designated as predatory economies and activities, that is, most notably, plundering of natural resources. What is rarely acknowledged is that such trading can prove much more detrimental to the environment and to human societies than the production of, and trafficking in, illegal drugs (the environmental costs of which should not be ignored either) or counterfeit items (even though counterfeit mechanical parts and medical drugs present obvious dangers). But since smuggling and trafficking are of concern for source, transit, and destinations countries, one has to dissociate the impacts and consequences of these trades according to their very nature and extent. For instance, human trafficking can have extremely detrimental social and health consequences in source as well as in destination countries. As for the trade in exotic timber and rare animal species, it can create environmental havoc in source countries (forest depletion but also landslides, vulnerability to tidal waves, etc.) but is unlikely to have dramatic consequences in destination countries, at least until a probable global impact is felt in these countries.

 Moreover, some law enforcement activities can have rather perverse and so-called unintended consequences, fuelling other illegal activities than the targeted one as producers and, or, smugglers and traffickers resort to alternative economic activities to make up for lost revenues. For example, the “war on drugs” can clearly be counter-productive in terms of drug production, “resulting in perverse incentives for farmers to grow more drugs (e.g., in Colombia), displacement of production to more remote areas, and fuelling of violence and insecurity (Peru, Bolivia, Colombia), which in several cases forced the eradication policy to be reversed and led to adverse political outcomes”[57]. No doubt, such a phenomenon occurs in Asia too, where the failure to provide economic alternatives to opium production before eradicating poppy crops also can have a devastating impact on the impoverished rural people who depend on the illegal opium economy for their livelihood[58], and thus foster other drug-trafficking activities (heroin in lieu of opium, methamphetamine in lieu of opium and, or heroin) such as human trafficking, widespread logging, trafficking in rare species, etc.

 Other such synergies can be suspected and still need to be properly documented and understood. For example, various trades and movements can be linked: the sex trade can, to some extent, be nurtured by ill-designed and ill-implemented anti-drug policies, thus worsening an AIDS pandemic that, inAsia, grows mostly through intravenous drug use. The AIDS pandemic can also be suspected of spurring child prostitution as it is likely that the worldwide explosion of child prostitution that happened after 1985 has been partly driven by the fear of AIDS (but also by a growing worldwide tourism industry that made sex tourism more affordable). Moreover, when eradication of illegal crops such as opium is favoured against the development of alternative livelihoods, “unintended” consequences such as accelerated deforestation and other predatory activities are very much likely to occur.

 As for small arms smuggling and trafficking, mostly of ordinary conventional weapons, it is responsible for the vast majority of casualties in the world’s conflicts and thus for the death, wounding and uprooting of a countless number of people each year[59]. In Southeast Asia, as is now well known, decades of armed conflicts (in Vietnam, Laos, Cambodia, Burma) have spurred the production and traffic of opium, heroin and, more recently, methamphetamine. But armed conflicts have also put hundreds of thousands of refugees on the move and across the national borders of the region, creating favourable conditions for the growth of black markets, the regional sex trade, and drug trafficking and consumption.

 Of course, demand from buyers around the world plays a significant role by fuelling these trades. But poverty and underdevelopment as well as economic disruptions, political crises, armed conflicts and natural catastrophes create local, national and regional contexts and synergies that can push people into smuggling and trafficking. InSoutheast Asiaas in the rest of the world the smuggling and trafficking phenomenon is extremely diverse and complex. Complex yet unaccounted, for synergies are undoubtedly at work between different smuggling and trafficking activities. The case of mainland Southeast Asia shows a complex reality in which every smuggler or trafficker may not be a versatile and diversified merchant, but where many illegal trades coexist and can compete with and, or, benefit from each other, though to an extent that will not be satisfactorily known and understood until further research is conducted through specific case studies.

 Five authors, six case studies

 This volume addresses the diversity and complexity of illegal trading in mainland Southeast Asia, not by presenting an exhaustive state of illegal trades but by surveying the scope and multi-fold nature of the phenomenon. As an atlas, it focuses on the routes used to carry various illegal trades in the region. The attempt here has been to gather contributors who could write about illegal trades from a variety of disciplines and could contribute to the mapping of the smuggling and trafficking routes according to their respective fields of expertise. It seemed logical, if not necessary, to draw maps of the routes described in the chapters of this volume, so that the readers could better visualise how illegal trades organised themselves spatially, but also to enable a comparison between the different routes followed by the different trades. In the end it appears that the different trades tend to follow the same routes, with the same main cross border points being used for either drug trafficking, human smuggling or trafficking, the illegal trade in wood, wildlife, small arms, and counterfeit goods (see map31). In fact the smuggling and trafficking routes correspond to a great extent to the main transport corridors of the region (compare maps 8 and 31): basically the historic trading roads of mainland Southeast Asia, India, and China (map 7) that were included in both the Asian Highway Network project (1959) and the more recent Greater Mekong Subregion corridor project (1992) (map 8).

 Mapping smuggling and trafficking routes is a difficult and delicate task, not only because such activities are meant to be concealed, but also because of difficulties and limitations inherent to the cartographic process. Mapping is not very different from writing in its way of describing and representing reality, yet it is too often read as being not a representation of reality but the real itself. The map, writes Marco Quaggiotto, “is not only a passive representation of reality but a tool for the production of meaning”, just like any text: “The map as narration, is thus the expression of a communicative purpose” [60]. But “a representation is reproduced rather than reality” stresses Geoff King, who also warns that, too often, in the cartographic process, “the distinction between reality and representation becomes blurred”[61]. Quaggiotto rightly explains:

 “Just like a text, the map makes selections on reality, distorts events, classifies and clarifies the world in order to better tell a particular aspect of a territory, an event, a space. When used with malice, it can hide, conceal, falsify or diminish a reality through the construction of an ideological discourse, in which the communicative aims are hidden to the user. In this context, the term ‘map’ is a synonym of visual narration of space: a cultural artefact created by an author to describe a space according to an objective”[62].

 In fact, cartography, like any discourse, has its own rhetoric, that is, “a linguistic technique used to select and process elements of reality in order to transform them in an effective speech”[63]. This is actually what Van Schendel aims at when he criticizes what he calls a “surfeit of arrows”. Arrows, bodies and heads, are of course useful tools resorted to by the cartographer while mapping smuggling and trafficking routes, something that Van Schendel denounces not only because “the arrow is a godsend for those wishing to represent illegal flows in a threatening manner” but also because:

 “The discourse on illegal flows focuses on the (ill) effects of the flows at their points of destination but has little time for possible effects at the various staging posts, including borders: it is the head of the arrow rather than its body that we are invited to concentrate on”[64].

 Arrows were of course used in this atlas, not “to represent illegal flows in a threatening manner” but because the arrow is a “discursive tool that conveys the notion of motion, stimulus, and target as perhaps no other graphic code could”[65]. Also, borders were drawn in a very usual way by using thin lines that can also be said to misrepresent the reality of borderlands and frontiers (something that Van Schendel does not criticize). An effort was made, however, to represent smuggling and trafficking as cross border activities by detailing as many border towns, staging posts, and hubs as possible (Tachileck – Mae Sai and Muse – Ruili for example). In any case, cartography is obviously “an art of compromise and partial solutions”[66] and a knowledge map should never be conflated with the reality it intends to depict or represent.  Van Schendel is right when he writes that “bold arrows hide more than they reveal” as many maps of flows are drawn with broad arrows showing only directions and not actual routes or roads, something that was avoided in this atlas. This is actually why arrows in this atlas are not “quick stopgaps” that hide “our lack of detailed knowledge, dramatizing and simplifying processes that we understand at best in outline”[67]. In fact, here, the maps are nothing more, or less, than the graphic equivalent to the texts that they illustrate. Texts and maps complement one another not only by helping the readers to place the many locales in the region but also by showing the limited extent of our knowledge and of our understanding of what stay, in the end, complex and constantly changing phenomena.

 To some extent the maps of this atlas look alike: the main smuggling and trafficking routes are often the same no matter what is actually being smuggled or trafficked. Yet, smuggling and trafficking sometimes occur in opposite directions along the very same routes: for example, drugs and arms often go opposite ways. And wildlife and timber go from Burma to China along the same routes used to introduce counterfeit goods from China to Burma. The reader also needs to keep in mind that smuggling and trafficking can, and most likely do, also occur in the blank spaces on the maps: if anything, blank spaces represent more a lack of hard evidence than an absence of smuggling or trafficking routes. As the English poet William Cowper (1731-1800) wrote, “Absence of proof is not proof of absence”.

 The book is divided in 7 chapters and 30 maps. In chapter 1, I, as a geographer, introduce this volume by stressing how mainland Southeast Asia shows a complex reality in which every smuggler or trafficker may not be a versatile and diversified merchant, but where many illegal trades coexist and can compete with and, or, benefit from each other. In chapter 2, I provide a broad history and geography of the drug trafficking routes in and out of the so-called Golden Triangle, whose opium and heroin production and networks have played a significant role in both the regional and world history. I detail the old and new drug trafficking routes and conclude that “drug trafficking is only one aspect of the drug economy and while the goals of a drug-free world or a drug-free ASEAN will never be reached, efforts can and should be made to minimize the harms caused by illegal drug production, trafficking, and consumption”. Chapter 3, by anthropologist David Feingold, focuses on human smuggling and trafficking, a highly complex trade that has many historical and social and political causes and implications. Feingold calls for the need to develop an epidemiology of trafficking and warns against “more restrictive border security that will push greater numbers of migrants to depend on traffickers and smugglers to move them across borders”. In chapter 4, David Capie, a political scientist, examines the illegal trade in small arms, obviously a key topic in mainland Southeast Asia with its many passed and ongoing armed conflicts. As Capie explains, “while there has been impressive rhetoric about the need to tackle the illicit arms trade in the region, there has been much less in the way of practical action”. He concludes that “there is little evidence that weapons trafficking will disappear from the regional landscape any time soon”. Chapters 5 and 6, by political scientist Vanda Felbab-Brown, examine two other key – and interrelated – topics in mainland Southeast Asia: illegal logging and wildlife trafficking. Since illegal logging accounts “for a very large portion of forest destruction in the region”, Felbab-Brown explains that “law enforcement can be tightened, regulatory regimes improved, demand for certified timber encouraged, and demand for timber overall reduced” but that it remains to be seen “whether these measures can be developed and adopted on a sufficient scale to preserve the world’s natural biologically-rich forest ecosystems that are collapsing at an unprecedented rate”. Similarly, she stresses how, “sadly, the overall prospects for designing policy interventions in a way that can achieve substantial reduction in the illegal trade in wildlife in Southeast Asia are not high”. In Chapter 7, Bertil Lintner, a journalist, surveys the trade in counterfeit goods and in contraband, two prominent activities in mainland Southeast Asia. Lintner estimates that “there is little that can be done to stop the flow of consumer goods—whether real or counterfeit—from China to Southeast and South Asia”.

 Some of mainland Southeast Asia’s countries rank among the world’s most corrupt countries, with Burma being perceived as the third most corrupt country in the world, after Afghanistan and Somalia (in 2009 and according to Transparency International). As for the others, Laos ranked 158, along with Cambodia, while Vietnam ranked 120, and Thailand 84, along with India. China fared a bit better as the world’s 79th most corrupt country. On the other end, Singapore ranked as the world’s third least corrupt country.

 Therefore, Cambodia provides a great case study of how corruption undermines anti-trafficking efforts: it is not usually perceived as being as corrupt as Burma but still ranks as one of the most corrupt countries in the world. Cambodian corruption clearly hinders anti-trafficking efforts at various levels and stages, including at international borders. This was verified during three field trips undertaken in Cambodia in 2010 and 2011. Nine points of entry into Cambodia were visited, on the coast (the deep water sea port of Sihanoukville and the Oknha Mong Port near Keo Phos) and the borders of Thailand (Poipet, Cham Yeam, Prom), Vietnam (Bavet, Tropieng Phlong, Tropieng Sre), and Laos (Dong Kralor). No matter what material or human means were deployed at these points of entry, almost no seizures of any kind were made during the last years, according to interviewed officials. For example, not one single seizure of illegal goods was made using the container scan of Sihanoukville since China offered it to Cambodia in 2005. Seizures of illegal drugs were almost unknown at any of the nine aforementioned cross border checkpoints, except for small quantities years ago. Seizures seemed virtually nonexistent and the Cambodian customs appeared to be mostly concerned with collecting tax and duties while the border police and the immigration police did not seem to be more efficient at intercepting traffickers or smugglers. But corruption is not the only issue hindering anti-trafficking efforts in Cambodia, or in the other countries of the region. In fact, the Border Liaison Offices (BLO) (see map 9) set up by UNODC in Cambodia, if functioning at all, did not seem to be very efficient either. The staff of the Poipet BLO was actually absent (reportedly in Phnom Penh) when visited in late 2010 (although the visit had been planned in accordance with UNODC) and interviews conducted with senior administrative authorities revealed that bilateral meetings or communications rarely happened and never yielded any result. Corruption is obviously a major hindrance to counter-trafficking policies in mainland Southeast Asia but ill-designed programs also bear responsibility for the overall failure of interdiction efforts, especially when development programs aimed at strengthening anti-trafficking measures fail to integrate anti-corruption measures, such as in Cambodia.

 In the end it seems that while national governments, ASEAN, UNODC, and NGOs have made and keep making efforts against trafficking and smuggling, no significant achievement will be reached without addressing corruption and its causes. In a similar way, addressing illicit drug production in the region will only be possible by addressing poverty, i.e. the main driver of illegal opium production. Corruption and illegal opium production actually happen to have the same root causes: poverty and the desire for a better life, but also violence (repression, persecution, war, genocide) and environmental degradation. Suppressing smuggling and trafficking altogether in mainland Southeast Asia (or anywhere else for that matter) will never be possible for illegal trading is the necessary corollary of commerce. But reducing the scope of smuggling and trafficking is something that can be achieved if the policies and measures devised to address the problem also aim at the root causes of the phenomenon, that is, poverty and corruption.

 [1] Tom R. Naylor, 2002, Wages of Crime: Black Markets, Illegal Finance, and the Underworld Economy, Ithaca, Cornell University Press: x.

An Atlas of Trafficking in Southeast Asia: The Illegal Trade in Arms, Drugs, People, Counterfeit Goods and Natural Resources in Mainland Southeast Asia

Edited by Pierre-Arnaud Chouvy. With articles by David Capie, Pierre-Arnaud Chouvy, Vanda Felbab-Brown, David Feingold, Bertil Lintner. Maps (32) by Geneviève Decroix (GeoAtlas base maps).

April 2013, I.B. Tauris, London, 256 pages (ISBN: 9781848858152).

Buy from I.B. Tauris, Amazon.com, Amazon.co.uk, Amazon.fr, Amazon.de, Amazon.ca, Amazon.co.jp.

BLURB

Mainland Southeast Asia is one of the world’s key regions for the smuggling and trafficking of illegal goods. Armed conflict in the region has spurred an international trade in small arms, and organized nuclear smuggling rings are now believed to operate as well.

Human trafficking is widespread, with children being especially vulnerable either for slave labour or sexual exploitation. The region is being flooded with contraband and counterfeit goods such as pirated movies, designer label clothes and currency, especially US dollars, whilst antiques, oil and medicinal drugs – counterfeit as well as authentic ones – are also being smuggled.

While such activity has been drawing increased attention, the scope, nature and mechanisms of smuggling and trafficking across the region are far from understood. Even less is known about the various synergies that may exist between the different trafficking activities. An Atlas of Trafficking in Southeast Asia brings together a team of key researchers and cartographic specialists to provide a unique overview of the major forms of illegal trafficking in the region.

The contributors have been drawn from a range of disciplines, reflecting the complex reality of this diverse and thriving illegal economy. Geographer Pierre-Arnaud Chouvy provides a history of the drug trafficking routes in and out of the Golden Triangle, whose opium and heroin networks have played such a significant role in both the regional and global history. Anthropologist David Feingold focuses on human smuggling and trafficking, a highly complex trade with many causes and consequences, whilst political scientist David Capie examines the illegal trade in small arms. There has been impressive rhetoric about the need to tackle the illicit arms trade but much less in the way of practical action. Southeast Asia has the highest rate of deforestation of any major tropical region, whilst wildlife is currently being extracted at six times the sustainable rate. Vanda Felbab-Brown, also a political scientist, examines the key interrelated topics of illegal logging and wildlife trafficking. Finally, journalist Bertil Lintner surveys the trade in counterfeit goods and contraband, two thriving activities in mainland Southeast Asia.

Accompanying the text is a unique series of 32 full-colour maps. These maps have been especially drawn for the atlas and detail the trafficking hubs, counter-trafficking facilities and border status for each of the trafficking activities. Political, historical, topographic, ecological and linguistic regional maps are also included.

An Atlas of Trafficking in Southeast Asia sheds valuable light on the complex and shadowy world of one of the key regions for illegal trading. An unparalleled reference resource, it will be welcomed by professionals and academics across a wide range of disciplines.

TABLE OF CONTENTS

List of Maps vii

Note on Contributors ix

1 Introduction: Illegal Trades Across National Borders 1

Pierre-Arnaud Chouvy

2 Drug Trafficking In and Out of the Golden Triangle 29

Pierre-Arnaud Chouvy

3 Trafficking, Trade and Migration: Mapping Human Trafficking in the Mekong Region 53

David A. Feingold

4 Arms Trafficking in Mainland Southeast Asia 89

David Capie

5 The Jagged Edge: Illegal Logging in Southeast Asia 113

Vanda Felbab-Brown

6 The Illegal Trade in Wildlife in Southeast Asia and Its Links to East Asian Markets 137

Vanda Felbab-Brown

7 The Trade in Counterfeit Goods and Contraband in Mainland Southeast Asia 155

Bertil Lintner

Notes 175

Index 207

A Typology of the Unintended Consequences of Drug Crop Reduction 

Pierre-Arnaud Chouvy

Journal of Drug Issues

First published on December 11, 2012 as doi:10.1177/0022042612467009. 

Volume 43, Issue 2, April 2013, pp. 216 – 230 (8,330 words / 56,000 signs).

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ABSTRACT

Drug control policies and interventions, like any other policies and interventions, generate many unintended consequences. Most often, such consequences are mentioned without being defined or presented in a typology, and they are rarely explained in terms of causality. This article will stress how the existing work on the unintended consequences of drug control policies and interventions suffers from little or no definition and will then provide such a definition and a typology applied to three major interventions meant to achieve drug crop reduction—forced eradication, alternative development, and opium bans. In the end, it will explain how a typology of unintended consequences can help to better understand the failure and even the counterproductivity of some interventions. Differentiating between direct and collateral unintended consequences allows us to better attribute the occurring of unintended consequences to a specific intervention and/or to the intended consequence of the interventions.

KEYWORDS

drug, policies, unintended consequences, causality

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Des trafics en Asie du Sud-Est continentale

Pierre-Arnaud Chouvy

in Asie du Sud-Est 2012 – Les événements majeurs de l’année
Sous la direction de Benoît de Tréglodé, Jérémy Jammes

Paris, Irasec-Les Indes savantes, 2012, pp. 41-54.

Entre l’Inde et la Chine l’Asie du Sud-Est continentale est depuis des décennies déjà un haut lieu de multiples trafics, qu’il s’agisse de drogue, de personnes, d’armes, d’espèces animales et végétales, ou encore d’objets de contrefaçon ou de contrebande de biens de consommation. Trafics de drogue et de personnes sont bien sûr parmi les plus importants de ces échanges illégaux, du fait du rôle de premier plan joué par la Birmanie dans la production illégale d’opiacés (opium, héroïne) et de stimulants de type amphétaminique (méthamphétamine) d’une part, et de l’importance du marché régional de la prostitution, en Thaïlande notamment, d’autre part. Complexes en eux-mêmes, ces trafics le sont encore plus dès lors que l’on considère les liens qui peuvent exister entre eux dans certains contextes, qu’il s’agisse de consommation de drogue par des prostitué(e)s et par nombre de leurs clients, ou qu’il s’agisse du choc économique provoqué par l’éradication forcée de cultures illégales pouvant pousser à la prostitution [1]. Mais cette complexité est encore accrue du fait que nombre d’autres trafics bénéficient de ceux de la drogue et des personnes ou leur profitent, à l’instar du trafic de drogue et d’armes. La complexité des trafics dans la région procède notamment de la variété des activités entreprises et des liens qui les unissent les unes aux autres.

L’étude des trafics est bien sûr d’autant plus difficile que ses acteurs recherchent la plus grande discrétion possible et que les données sont des plus aléatoires. D’où l’impossibilité d’estimer lequel de ces trafics générerait les plus importants revenus : personne, en effet, n’est en mesure d’estimer avec précision la valeur mondiale du trafic de drogue, d’armes, ou encore de personnes [2]. Les saisies opérées dans la région attestent pourtant bien de l’existence de trafics nombreux, étendus et diversifiés.  La méconnaissance du phénomène trafiquant est pourtant grande.  Elle résulte notamment de l’incapacité des autorités et organisations concernées, tant aux échelles nationale, régionale, qu’internationale, à rendre compte des échanges transfrontaliers illégaux [3].

La frontière, interface des trafics

L’histoire de la région témoigne à l’envi de la façon dont l’émergence de l’Etat-nation et de ses multiples réglementations a directement affecté certains commerces en les rendant illégaux, ne serait-ce qu’en restreignant les libertés de mouvement et donc les échanges commerciaux en imposant des frontières internationales en lieu et place de zones frontières historiques [4]. Une frontière, de par sa définition et son processus de délimitation, modifie la nature même de tout commerce traditionnel ayant précédé son imposition. De fait, pour nombre de commerçants, leurs activités soudainement qualifiées de trafic ou de contrebande ne sont rien d’autre que des échanges commerciaux traditionnels devenus illégaux. Pour d’autres ce sont des biens longtemps échangés légalement qui deviennent illégaux selon une nouvelle législation.

Ce n’est qu’au XIX^e siècle que les frontières linéaires commencèrent à être imposées en Asie du Sud-Est, les pouvoirs coloniaux cherchant à délimiter leurs possessions ou à circonscrire leurs zones d’influence en surimposant des frontières internationales à des axes commerciaux transfrontaliers et donc en transformant des zones d’échange en zones de séparation. Bien sûr, l’imposition des frontières et des restrictions de mobilité qu’elles impliquent a rendu le franchissement illégal des frontières et la violation des lois afférentes hautement lucratifs tant pour les marchands traditionnels devenus trafiquants ou contrebandiers que pour les criminalités préexistantes ou nouvellement constituées. La création de la frontière moderne a donc fait des zones frontalières des lieux propices aux activités illégales [5]. On peut dire que la frontière engendre l’illicite ou, selon les mots de l’anthropologue Janet Roitman, que « la transgression est productive » [6].

Il convient ici de noter que contrebande et trafic sont des pratiques consubstantielles au commerce, dont elles font bien sûr partie intégrante, et qu’elles prennent de l’importance au gré du renforcement ou de la multiplication des régulations et taxes commerciales. En Asie du Sud-Est continentale, la contrebande se développa ainsi tout particulièrement dans le contexte colonial des tarifications douanières imposées par les Britanniques et les Français. L’anthropologue Andrew Walker rapporte ainsi les propos du voyageur et explorateur Sidney Legendre qui, en visite à Louang Prabang en 1936, expliquait que les frais de douane imposés par les Français sur les importations au sein de leurs possessions indochinoises avaient fait de la contrebande une des activités des plus rentables. Le même Legendre expliquait alors aussi que la contrefaçon était déjà très développée et que les contrebandiers chinois importaient de Chine de piètres copies de biens de consommation anglais, français et américains [7]. Quant à la contrebande d’opium, elle précéda le trafic d’opium, les monopoles coloniaux britannique, français et même siamois de l’opium en interdisant tout commerce indépendant et rendant son commerce illégal particulièrement lucratif. Les caravaniers yunnanais, notamment hui et shan, furent ainsi de grands contrebandiers d’opium chinois vers la Birmanie (où les Britanniques ne vendaient, à prix fort, que de l’opium issu de leur possessions indiennes), le Siam, ou l’Indochine française [8].

L’évolution du trafic de drogue, dans la deuxième moitié du XX^e siècle, a contribué à l’émergence de nouvelles routes commerciales et au renouveau de certaines anciennes routes un temps tombées en désuétude, à l’instar de celles qui furent utilisées par les guérillas communistes. D’autres routes ne furent quant à elles jamais abandonnées, notamment par les caravaniers traditionnels que sont les Haw de Thaïlande et les Hui (Panthay) de Birmanie qui sont depuis longtemps très actifs dans le trafic de drogue et qui utilisent encore aujourd’hui les routes que leur aïeux empruntaient à la fin du XIX^e siècle [9].

Diversité et complexité de la contrebande et du trafic

Trafic et contrebande désignent des réalités différentes. Le trafic correspond au commerce illégal de biens et de produits illégaux, tandis que la contrebande englobe le  commerce illégal de biens et produits légaux. On parlera donc de trafic de drogue ou de contrefaçons mais plutôt de contrebande de biens de consommation courants ou de produits alimentaires. Si les choses sont claires en anglais, où trafficking et smuggling ont un sens bien distinct, elles le sont un peu moins en français puisque la notion de trafic change de sens en s’appliquant aux personnes : on parle en français de trafic de personnes pour décrire la pratique consistant à leur faire franchir illégalement des frontières internationales, alors que l’on parle de traite lorsque le déplacement de ces personnes se fait sous la contrainte ou lorsqu’elles sont exploitées contre leur volonté à destination.

On distingue dont le trafic de la contrebande selon le caractère légal ou non des biens échangés. Compte tenu du fait que les deux activités partagent une même pratique, celle du franchissement illégal d’une frontière, leurs réseaux et modes opératoires peuvent être partagés. Qui plus est, commerce légal et commerce illégal peuvent coexister et des biens dont le commerce est fait légalement sont souvent associés à des biens illégaux ou dont le commerce est illégal, et ce dans un même chargement. Les routes du commerce légal sont donc aussi celles du commerce illégal, même si l’inverse est loin d’être aussi systématique. À l’évidence les routes les plus propices aux échanges commerciaux le sont aussi bien pour le commerce légal que pour la contrebande et les trafics en tous genres, ne serait-ce que parce que de grands volumes d’échange facilitent la dissimulation du commerce illégal. Les principales routes commerciales d’Asie du Sud-Est continentale servent donc à de nombreux trafics et à une contrebande non moins variée. Il apparaît ainsi qu’armes légères, bois et espèces animales, drogue, personnes, mais aussi contrefaçons et biens de consommation transitent illégalement sur les mêmes routes de la région, d’autant plus facilement que les commerces illégaux ne sont pas toujours segmentés par produit, même si polytrafic ne rime pas forcément avec polytrafiquant.

C’est bien sûr à l’intersection des plus importantes routes de la contrebande et des trafics, d’une part, et des frontières internationales, d’autre part, que l’on trouve les points nodaux du commerce illégal : les paires de postes frontaliers concentrent tant les efforts des contrebandiers et des trafiquants que ceux des autorités étatiques en charge de la lutte contre ces activités illégales. C’est d’ailleurs logiquement ces postes frontaliers qui sont les plus sujets à corruption et qui sont donc les plus recherchés par les officiers de police, de douane, ou encore de gendarmerie, des pays concernés. L’opulence et le train de vie affichés par nombre d’entre eux laissent d’ailleurs peu de doute quant au caractère hautement lucratif de la lutte contre les activités trafiquantes. En Asie du Sud-Est continentale, contrebande et trafics, qu’il s’agisse de drogue, d’armes, de bois, d’espèces animales, de personnes ou encore de contrefaçons, se concentrent autour d’une dizaine de point nodaux transfrontaliers. Les postes frontaliers de Moreh et Tamu, entre l’Inde et la Birmanie, ceux de Ruili et Muse entre la Birmanie et la Chine, de Tachileck et Mae Saï et de Myawaddy et Mae Sot entre la Birmanie et la Thaïlande, de Mohan et Boten entre la Chine et le Laos, de Chiang Khong et Ban Houay Xay entre la Thaïlande et le Laos, d’Aryanaprathet et Poipet entre la Thaïlande et le Cambodge, ou encore de Hekou et Lao Cai entre la Chine et le Vietnam, voire de Bavet et Moc Bai entre le Cambodge et le Vietnam, sont les principaux points de passage de la contrebande et des trafics de la région [10].

Les grandes routes de la contrebande et des trafics relient cette dizaine de points nodaux entre eux, ainsi que nombre de villes-relais, et correspondent pour l’essentiel aux principaux corridors routiers de la région basés sur les routes historiques qui, entre l’Inde et la Chine, ont constitué la trame du projet d’autoroutes asiatiques (1959) et de celui des corridors de la sous-région de Grand Mékong (1992). Ces routes permettent notamment aux contrefaçons chinoises, à l’héroïne, à la méthamphétamine birmane et aux armes issues du conflit cambodgien d’alimenter le marché sud-est asiatique, voire au-delà. Mais les drogues illégales birmanes, principalement l’héroïne, prennent aussi la direction de la Chine et de l’Inde [11]. Les contrefaçons destinées au marché sud-est asiatique sont principalement chinoises, vietnamiennes et birmanes voire indiennes ou thaïlandaises, et sont très largement distribuées dans tous les pays de la région.

Le trafic et la traite des personnes se font quant à eux dans les deux sens entre la Chine et la Birmanie mais aussi entre la Birmanie et la Thaïlande, entre le Cambodge, la Thaïlande, le Vietnam, entre la Chine et le Vietnam. Le marché de la prostitution est en constant développement et les travailleuses chinoises du sexe, par exemple, opèrent tant Birmanie, qu’en Thaïlande, au Vietnam, au Laos ou au Cambodge. Minorités ethniques de Birmanie, de Thaïlande ou du Laos alimentent aussi ce marché régional. Chaque frontière ou zone frontalière a sa spécificité : au Cambodge, par exemple, les prostituées sont thaïlandaises dans les casinos et boites de nuit de Poipet, tandis qu’elles sont chinoises et vietnamiennes dans les casinos et salons de massage de Bavet. Le trafic et la traite de personnes ne se limitent toutefois pas, loin de là, à la prostitution : enfants cambodgiens mendiant dans les rues de Thaïlande, domestique, marins pêcheurs, ouvriers du bâtiment et agricoles birmans ou cambodgiens quasi-esclaves en Thaïlande, la liste est longue.

La contrebande de biens de consommation courants se fait quant à elle à toutes les frontières, notamment indienne, chinoise et thaïlandaise de la Birmanie. Les interdictions en Thaïlande et en Chine d’exploitation forestière ont fait de la Birmanie, détenteur de la plus grande réserve mondiale de teck, le principal exportateur de bois de la région et donc le principal fournisseur d’un trafic souvent illégal. Le braconnage généralisé fait quant à lui des ravages dans toute la région et notamment en Birmanie et au Cambodge : le trafic se fait principalement vers la Chine afin d’alimenter la partie fantaisiste de sa pharmacopée, mais aussi à destination du reste du monde pour les espèces vivantes. Le braconnage sert aussi à fournir les divers marchés nationaux d’Asie du Sud-Est continentale en gibiers divers et variés [12].

Synergies trafiquantes ou dynamiques propres ?

À l’instar de la criminalité internationale organisée, le réseau trafiquant est souvent davantage fantasmé que réel, et les trafics sont souvent plus segmentés et moins organisés que l’on ne le pense de prime abord. Certes, que ce soit aux États-Unis ou en Europe, le débat, public, politique ou même scientifique, oscille toujours entre ceux qui pensent que la criminalité organisée désigne un ensemble d’activités criminelles et ceux qui estiment qu’elle décrit des groupes de personnes engagées dans des activités criminelles [13]. Ainsi, le succès de la notion, qui a notamment alimenté une importante activité institutionnelle (GAFI, ONU, Conseil de l’Europe, etc.), « ne doit rien à la précision du concept, comme en témoignent d’incessantes difficultés de définition » [14]. Nombre de chercheurs ont donc remis en question « la pertinence même des concepts de criminalité organisée transnationale et d’organisations criminelles ». Ainsi, pour le criminologue Ko-lin Chin et le sociologue Sheldon X. Zhang, qui ont réalisé une importante étude sur le trafic de drogue issu de la région wa de Birmanie, les trafiquants de drogue de la région « n’appartiennent en général pas à des gangs de rue, au crime organisé ou à des organisations terroristes ». Selon eux, que ce soit en Chine ou en Asie du Sud-Est, le trafic de drogue « semble rester entrepreneurial par nature et fragmenté en pratique » [15]. Les réseaux de contrebande et de trafic seraient donc davantage segmentés qu’intégrés à l’échelle de l’Asie du Sud-Est continentale, ce qui n’empêche toutefois pas bien sûr certains acteurs, plus entreprenants et innovants que d’autres, de participer à plusieurs trafics. Il en est ainsi du Chinois Wei Hsueh Kang, trafiquant de drogue notoire (héroïne et méthamphétamine)  basé près de Panghsang, la capitale de la United Wa State Army (État shan de Birmanie), qui a diversifié ses activités dans la production et le trafic de copies de films pornographiques sur support VCD puis DVD, vendues notamment à Tachileck et Mae Saï [16].

La lutte contre les trafics a quant à elle de nombreux effets pervers dont certains peuvent stimuler tel ou tel trafic et induire certaines synergies. La « guerre contre la drogue », par exemple, peut se révéler largement contreproductive  et stimuler la production de drogue initialement combattue en incitant les paysans à cultiver davantage ou à déplacer leurs productions pour compenser les pertes occasionnées par la répression (entre Thaïlande et Birmanie, de l’opium à l’héroïne et à la méthamphétamine, et aussi entre Asie du Sud-Est en Asie du Sud-Ouest). L’augmentation quasi-systématique de la violence et de l’insécurité force d’ailleurs souvent à l’arrêt des campagnes d’éradication forcée et provoque des retombées politiques négatives [17]. Des tels phénomènes sont observables tant en Colombie, en Bolivie, au Pérou, qu’en Afghanistan, au Pakistan, en Birmanie ou encore en Thaïlande et au Laos [18]. L’incapacité des autorités à proposer et promouvoir des alternatives économiques à la production illégale d’opium avant le recours à l’éradication forcée ou à l’imposition d’interdits de production stimule ainsi souvent d’autres formes de trafic, de drogue (remplacement de l’opium par l’héroïne puis par la méthamphétamine) mais aussi de personnes, de bois, d’espèces animales protégées, etc.

Certaines synergies ne sont que suspectées et demandent à être davantage étudiées mais il reste néanmoins possible d’avancer que la prostitution (ou le mariage de très jeunes filles en Afghanistan par exemple) est une échappatoire à l’accroissement de la pauvreté causé par des politiques antidrogue mal conçues [19]. Un effet pervers ajouté ici réside dans l’aggravement de la pandémie du Sida, tant par transmission par voie sexuelle que par voie intraveineuse, les prostitué(e)s constituant une importante population consommatrice de drogue, héroïne et, ou, méthamphétamine, notamment pour supporter leurs conditions de travail et de vie. La prostitution de mineurs peut ensuite aussi être considérée comme un effet pervers supplémentaire, le Sida faisant beaucoup d’orphelins livrés à eux-mêmes ou plutôt aux réseaux de prostitution (au Cambodge par exemple). La peur du Sida aurait aussi encouragé le développement du marché des prostitué(e)s mineur(e)s après 1985, phénomène que la grande démocratisation du tourisme aurait aggravé. Mais le recours à l’éradication forcée des cultures de pavot à opium peut aussi avoir d’autres effets pervers. Le plus classique est la déforestation, conséquence de nouveaux défrichements devant permettre l’ouverture de nouvelles parcelles cultivables, plus reculées et donc fréquemment aux détriments de forêts primaires. Mais, compte tenu des fortes demandes régionales et mondiales, l’exploitation illégale des bois tropicaux et le prélèvement tout aussi illégal d’espèces animales protégées peuvent constituer des réponses économiques individuelles à la destruction sans contrepartie de la culture de rendement qu’est la production d’opium. La violence qui caractérise la lutte contre la production et le trafic de drogue encourage quant à elle le trafic d’armes à destination des groupes criminels et des armées privées et rebelles impliquées à divers degrés dans le développement et la protection de l’économie des drogues illégales.

Le trafic d’armes légères, lesquelles sont responsables de la grande majorité des victimes de conflits armés, et donc de morts, blessés et déplacés innombrables chaque année [20], peut avoir un impact sur la production de drogues illégales. En Asie du Sud-est continentale, comme en Afghanistan d’ailleurs, des décennies de conflits armés (Vietnam, Laos, Cambodge, Birmanie) ont clairement alimenté la production et / ou le trafic d’opiacés et, plus récemment, de méthamphétamine, les synergies ayant toujours très fortes entre les économies illégales et les économies de guerre [21]. Mais les conflits armés sont aussi responsables de centaines de milliers, sinon de millions, de personnes déplacées et démunies et donc du développement de zones de non-droit favorables aux économies informelles et illégales, dont les économies de prédation (exploitations à outrance de ressources non renouvelables ou de façon destructrice : bois, faune, pierres précieuses, personnes…).

Quelles perspectives pour l’Asie du Sud-Est continentale ?

Contrebande et trafics sont des réalités historiques que l’on peut raisonnablement supposer être aussi vieilles que le commerce ou en tout cas que les premiers efforts visant à réguler et à taxer le commerce. Les dispositifs de lutte contre la contrebande et les trafics mis en place n’ont jamais mis un terme à ces phénomènes et l’avenir immédiat n’est guère prometteur en la matière dans la région, quels que soient les trafics concernés. Si contrebande et trafics ne seront jamais totalement supprimés, ils ne seront pas non plus endigués de façon satisfaisante tant que la corruption, elle aussi vraisemblablement aussi ancienne que les régulations commerciales, ne sera pas considérablement réduite dans la région. En effet, certains pays d’Asie du Sud-Est continentale comptent parmi les plus corrompus au monde. En 2010, la Birmanie aurait été le deuxième pays le plus corrompu, à égalité avec l’Afghanistan et précédé par la Somalie, selon l’index de la perception de la corruption dressé par Transparency International [22].

Le Cambodge, moins corrompu que la Birmanie mais plus que les autres pays de la région selon ces données statistiques, fournit un bon exemple de la façon dont la corruption peut entraver la lutte contre les trafics dans la région. Neuf postes frontaliers ont été visités par l’auteur en 2010 et 2011, tant sur la côte (port en eaux profondes de Sihanoukville et port d’Oknha Mong, près de Keo Phos) que sur les frontières terrestres thaïlandaise (Poipet, Cham Yeam, Prom), vietnamienne (Bavet, Tropieng Phlong, Tropieng Sre) et laotienne (Dong Kralor). Peu importe l’importance ou non du matériel et des dispositifs humains en présence sur les frontières, d’après les déclarations des officiels interviewés, quasiment aucune saisie n’a été opérée au cours des dernières années. Pas une saisie de produits illégaux n’a non plus été réalisée grâce au scanner à containers installé en 2005 par la Chine sur le port de Sihanoukville. Et aucune saisie de drogue n’a été opérée aux neuf postes frontaliers visités, exception faite de petites quantités. Les trafics de personnes, d’espèces animales protégées ou d’armes seraient elles aussi inexistantes. Les douanes cambodgiennes, dont la mission semble se limiter à la perception des droits de douanes, n’apparaissent pas plus à même d’intercepter les trafiquants et les cargaisons illégales que les polices des frontières et de l’immigration. Si les produits illégaux franchissement les frontières cambodgiennes relativement facilement, ils sont toutefois soumis à un renforcement des contrôles au sein du territoire, comme l’attestent les multiplications des saisies en matière de drogues et contrefaçons (alcool, médicaments, cosmétiques, produits alimentaires…) par les officiers cambodgiens au cours de l’année 2011. En moins de 3 mois, entre janvier et mars 2011, plus de 300 personnes ont été arrêtées au cours de plus de 120 actions menées contre le trafic de drogues, principalement de méthamphétamine [23].

Mais la corruption n’est pas la seule en cause dans l’échec des dispositifs de lutte contre les trafics. Les dispositifs eux-mêmes sont aussi fréquemment en cause, ainsi l’étude de l’efficacité du programme des Border Liaison Offices (Bureaux de liaison frontalière, BLO) du Programme des Nations unies contre la drogue et le crime (ONUDC) semble l’indiquer. Censés instaurer ou renforcer la coopération transfrontalière des polices et douanes nationales en mettant en place des protocoles d’opérations communes en Asie du Sud-Est continentale, 70 BLO ont été inaugurés entre 1999 et 2009, dont 11 au Cambodge [24]. Les premières patrouilles conjointes fluviales  du Laos et de la Thaïlande ont de fait été entreprises dans le cadre de la coopération initiée par le programme BLO, et certaines saisies et arrestations ont effectivement été réalisées. Mais les BLO cambodgiens semblent pour le moins dépourvus de moyens (locaux et équipements) et de personnel et des visites rendues à certaines équipes ont démontré la grande insuffisance, voire l’inexistence, de la coopération transfrontalière, notamment sur les frontières laotienne et thaïlandaise.

La corruption entrave à l’évidence la lutte contre les trafics dans la région. L’échec des programmes nationaux et internationaux est tout aussi flagrant, notamment lorsque les programmes d’aide internationale censés renforcer, sinon rendre possible, la lutte contre les trafics, n’intègrent pas la lutte contre la corruption dans leurs objectifs. En conséquence, il semble que malgré les efforts répétés des gouvernements nationaux, de l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (Asean), de l’UNODC et même des ONG, la lutte contre les trafics soit limitée si la lutte contre la corruption n’est pas placée au cœur des réflexions et des programmes. Ce sont les causes de la corruption et celles des divers trafics qu’elle facilite qui doivent faire l’objet des efforts nationaux et internationaux. La suppression des trafics n’est pas davantage réalisable que celle de la production illégale d’opium, mais leur réduction et celle des autres trafics passe nécessairement par la conception et la mise en place de politiques et de mesures visant aussi les causes et les moteurs de ces économies illégales, à savoir la pauvreté et la corruption.

Southeast Asia’s Thriving Drug Trade

Pierre-Arnaud Chouvy

World Politics Review, 25 October 2011.

From the early 1950s until 1990, when Afghanistan’s opium production surpassed that of Myanmar, most of the world’s illicit opium originated in mainland Southeast Asia. This is partly because the region’s rugged hills and mountains, heavy monsoon rains and lack of transport infrastructures have long protected rebel armies and illegal opium poppy cultivation from the writ of central governments and anti-drug agencies. Myanmar’s turbulent political history and internal wars since its independence in 1948 also contributed significantly to Asia’s long reign as the global leader in illicit opium production, as the opium economy and the war economy clearly nurtured one another.

After decades of expansion in Southeast Asia, illegal opium poppy cultivation eventually receded during the early 2000s, from an estimated total of 390,000 acres across the region in 1998 to just 60,000 acres in 2006. In that time, cultivation almost completely disappeared in Thailand (with an all-time low of 388 acres cultivated in 2006), and seriously decreased in Laos (an all-time low of 3,950 acres in 2007) and Burma (an all-time low of 53,100 acres in 2006). However, poppy cultivation in Southeast Asia subsequently rebounded between 2006 and 2010, increasing by 70 percent to an estimated 102,000 acres today. A number of factors explain the regional production rebound, including uncompensated opium suppression, rising opium prices, more favorable weather and resurgent conflicts in Myanmar. As a result, Myanmar remains the world’s second-largest illicit opium producer, with most of its poppy cultivation taking place in the Kachin and Shan states in the north and northeast of the country, along the borders with China, Laos and Thailand.

Clearly, counternarcotics efforts have failed to suppress or permanently reduce either illicit opium production or, as a consequence, heroin trafficking in Southeast Asia. The explanation lies in the fact that regional counternarcotics efforts have emphasized measures targeting drug supply and trafficking — measures that have proven ineffective if not counterproductive (Chouvy, 2010).

The Failure of Drug Supply Reduction

Opium bans in Myanmar were first enforced in the mid-1990s, oddly not by Myanmar’s central government but by the ethnic-based armies ruling over the most important areas of opium production in the country. The Kachin Independence Organization pledged to ban opium production after its 1994 cease-fire agreement with the junta. It was followed by the United Wa State Army (UWSA) in 1995 and the Myanmar National Democratic Alliance Army (MNDAA) in 1997. The Kokang region and the Wa region, both in Shan state, subsequently banned opium production in 2003 and 2006 respectively. These two last bans in particular helped decrease Myanmar’s overall opium production, since Shan state was producing up to 90 percent of Myanmar opium in the early 2000s. As a result, by the mid-2000s, opium production was clearly declining in northern Shan state and also in Kachin state.

The opium ban enforced by the MNDAA in Kokang and the UWSA in the Wa area, proved successful, but has meant the loss of the main and sometimes only cash crop of many impoverished farmers, without any compensation and therefore at high human costs. The United Nations Office on Drugs and Crime explained that in the Wa region, “opium reduction has resulted in a serious lack of cash, lack of food and increased debt for many households” who “are now unable to purchase not only rice, but also basic household necessities such as cooking oil, salt and clothing.”

In 2005, Laos also implemented it own opium ban, having only made opium production illegal in 1996. There again, and contrary to official planning, the opium ban was enforced before alternative livelihoods were made available to opium farmers. So while Laos’ village resettlement campaign had some positive impacts on education, health care and local economies, an insufficiently resourced poverty-reduction strategy (.pdf) left many resettled villages experiencing economic hardship, food insecurity and increased mortality rates. (The latter rose 70 percent during the first five years due to various epidemics.)

While opium production has not resumed in Myanmar’s Kokang and the Wa area, it has considerably increased farther south, in southern Shan state, including — and according to some accounts, mostly — in government-held areas. And in Laos, opium production eventually doubled following significant increases in opium prices and as farmers resumed poppy cultivation to cope with their uncompensated loss of income.

These are just the latest examples of the mostly ineffective and counterproductive impact of drug supply reduction efforts, a failure that is consistent with the record of 60 years of Asian opium bans. Even regarding the “successful” opium bans, the UNODC has questioned their sustainability, since alternative development strategies are either absent or largely insufficient to make up for the loss of income of some the poorest of Asian farmers. It is now obvious that when opium bans are issued and implemented before alternative livelihoods have been promoted, developed and made viable and sustainable, the very survival of millions of poor farmers is threatened.

Yet, since opium bans are rarely effective, even when imposed by authoritarian regimes, counternarcotics efforts often resort to eradicating illicit crops — that is, physically and forcefully destroying them before harvest. Eradication is of course more violence-prone and economically disruptive than opium bans, since farmers lose not only revenues, as with opium bans, but an entire crop and what they invested in it. Worse, since opium production is largely a coping mechanism and a livelihood strategy driven by poverty and food insecurity, whether war-related or not, eradication is most often counterproductive, as it threatens highly precarious livelihoods, increases poverty and raises opium prices. With eradication, as with opium bans, a socio-economic issue is addressed from a legal point of view: Opium production is targeted as a cause of further problems — criminality, corruption and addiction, among others — rather than as a consequence of prior problems, such as poverty and low availability of physical, financial and human assets. The causes of opium poppy cultivation are therefore ignored and even made more acute. Such a misunderstanding explains in large part why supply reduction has never been successful (Chouvy, 2010).

Alternative development programs that aim to reduce or suppress agricultural production of illicit drugs through economic incentives also have their limitations. Most of them have proved to be too rudimentary as development programs, focusing more on the economics of poppy cultivation than on its causes. Too often, the emphasis has been on finding which legal crops could replace opium poppies, rather than on addressing what drives opium cultivation by specific communities in specific areas. After almost 40 years of experimental programs and despite some recognized and lauded successes across the world, it is now obvious that alternative development, along with forced eradication, has failed to significantly decrease cultivation of illicit opium poppy in Asia — or of any other drug-producing crops around the world.

Yet alternative development cannot be dismissed altogether as a means of reducing the illicit production of plant-based drugs. In fact, it can be argued that it has failed as a strategy not because it was the wrong approach to drug supply reduction, but because it has constantly been considered in isolation from poverty reduction. While the links between poverty and agricultural drug production have been widely and convincingly demonstrated worldwide, drug supply reduction continues to focus on interdiction and repressive measures such as crop bans and forced eradication. Indeed, the vast majority of financial, material and human resources that have been invested during almost 40 years of a global war on illicit drugs have been used to design, implement and reinforce repressive measures. As a result, they increase poverty — the main cause of illicit agricultural drug production — rather than alleviate it.

Beyond inappropriate funding and bad project-design, alternative development has also suffered from the counterproductive effects of forced eradication or hasty opium bans that were imposed too early. For too long, eradication, bans and alternative development have tried to achieve supply reduction rather than demand reduction at the farm gate — that is, reduction of drug crops rather than reduction of the drug trade. The “War on Drugs” was and still is fought against consequences rather than against causes, targeting drug supply instead of poverty, admittedly a complex objective, especially in conflict-prone countries (Chouvy, 2010).

The Failure of Anti-Trafficking Measures

A direct consequence of the failure of drug supply reduction — and of ever-increasing consumption in countries of origin, transit and destination — are the national and international efforts aimed at curbing drug trafficking. In the end, countertrafficking policies and measures have failed as much as drug supply reduction, despite decades of renewed national and international efforts and increased financial budgets.

The United States initiated a policy aimed at reducing global production and consumption of certain drugs as early as 1906. A long historical process ultimately led to three United Nations conventions that were introduced to help legislate and control the illicit drug industry worldwide: the 1961 Single Convention on Narcotic Drugs, the 1971 Convention on Psychotropic Substances and the 1988 Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances. In 1998, a global strategy to reduce illicit drug supply was eventually adopted during the United Nations General Assembly Special Session on the World Drug Problem, calling for regional and subregional mechanisms, as well as stronger bilateral cooperation in order to achieve a “drug-free world” by 2008. Yet, in 2008, at least 8,641 tons of opium were illegally harvested, and 646 tons of opium and 91 tons of morphine and heroin were seized globally, demonstrating the failure of global prohibition efforts. That failure is of course particularly evident in Southeast Asia, where both opium and methamphetamine production increased again in the late 2000s.

In 1993, China, Myanmar, Laos, Thailand and the United Nations International Drug Control Program (the precursor to UNODC) signed a Memorandum of Understanding for Drug Control, to which Cambodia and Vietnam became parties in 1995. At the 33rd Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) Ministerial Meeting in Bangkok in 2000, ministers “took note of the threat from drug abuse and drug trafficking on the security and stability of the Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) region, particularly its relations with transnational crime” and called for a drug-free ASEAN by 2015. As a result, a regional framework called ASEAN and China Cooperative Operations in Response to Dangerous Drugs, or ACCORD, was launched. The commitment to “Drug-Free ASEAN 2015” gave the region a clear objective, while the ACCORD Plan of Action outlined a roadmap toward achieving it, albeit without specifying expected outcomes and quantitative benchmarks.  

The fact that the United Nations had clearly failed to achieve a “drug-free world” by 2008 obviously did not deter Southeast Asian nations from setting their own unrealistic goal of obtaining a drug-free Southeast Asia seven years later. In fact, as the 2008 mid-term progress report produced by UNODC and ASEAN makes clear, the drug-free ASEAN goal was set without even defining what drug-free meant, therefore making any progress toward such a goal impossible to identify. Yet, while acknowledging this, the same report re-endorses the commitment to achieving Drug-Free ASEAN 2015, despite the fact that “the threat of a significant increase in the traffic of drugs . . . is significant.” The report blamed this high risk of increased drug trafficking on the important development of transport infrastructure in the Greater Mekong Subregion, but also on the implementation of trade agreements across ASEAN.

Regional response plans that include specific counternarcotics interventions in key areas have been devised. ACCORD created four such task forces to serve as the operational arms of its four-pillared Plan of Action: the promotion of civic awareness (“advocating on the dangers of drugs”); the reduction of consumption (“by building consensus and sharing best practices in demand reduction”); the strengthening of the rule of law (“improved law enforcement cooperation”); and the elimination or significant reduction of production (“by boosting alternative development projects”). The ACCORD task forces meet annually to foster operational coordination through the creation of annual work plans, which involve the various national-level drug control agencies and their other regional counterparts.

Cross-border cooperation, mutual legal assistance and supply reduction are of course major components of achieving the goal of a drug-free ASEAN, and UNODC has helped facilitate cross-border cooperation via the Border Liaison Offices (BLO) mechanism. As explained in the 2008 ASEAN-UNODC mid-term report, “BLOs bring together law enforcement units from both sides of a land or water border and put in place protocols for joint operations.” As of February 2009, 70 BLOs have been established along the borders of Myanmar (8), Cambodia (11), Laos (18), Thailand (18), Vietnam (8) and China (7). According to UNODC, Laos and Thailand undertook the first joint patrols on the Mekong River in 2003 in the context of the BLO program, and BLOs have been continuously expanded and strengthened, as they are now seen by some as the premier method to enhance regional cooperation against drug trafficking. However, it seems that BLOs are often far less efficient or useful than what can be expected from their stated goals. Visits conducted in 2010 and 2011 by the author to a few of the BLOs dotting the Cambodian border — along the Thai, Laotian and Vietnamese borders — revealed an extreme lack of material resources, barely existent cross-border cooperation and a lack or even an absence of staff.

Although seizures in the region have largely increased over the past few years, this has been due not to improved countertrafficking measures, but rather to increased production of both opium and methamphetamine. Indeed, in addition to being the main source of opium, Myanmar has also long been Southeast Asia’s main source of methamphetamine (Chouvy, Meissonnier, 2004). In its 2011 Global ATS Assessment report, the UNODC reported that “Southeast Asia has experienced significant increases in the seizures of methamphetamine pills originating from Myanmar,” mainly from Shan state: from 32 million pills in 2008 to 94 million pills in 2009 and 133 million pills in 2010. The report also noted that “over the past five years, ATS [amphetamine-type stimulants] manufacture has spread to new regions which previously reported little or no manufacture,” such as Indonesia, Malaysia and, to a lesser extent, Cambodia.

Rethinking Counternarcotics

While national governments, ASEAN and UNODC have all made efforts against drug trafficking, no significant success will be achieved in addressing illicit drug production in the region without first addressing poverty, which is the main driver of opium production, whether in Myanmar or in Laos. Another key issue that ASEAN countries and the UNODC must address is corruption, a topic that their above-mentioned common mid-term report conveniently avoids. Yet, Myanmar ranks among the world’s most-corrupt countries, as documented by Transparency International in its yearly reports over the past decade, with only Afghanistan and Somalia perceived as being more corrupt in 2009. Laos ranked 158th, tied with Cambodia, while Vietnam ranked 120th and Thailand 84th.

It is obvious that corruption hinders counternarcotics efforts at various levels, but especially at the trafficking stage, and the proceeds of the illegal drug economy clearly feed corruption, creating a vicious circle. The difficulty of coping with drug trafficking therefore results not only from poverty, which makes drug production and trafficking even more attractive economically, but also from corruption. Indeed, a lack of resources and fragile domestic institutions also undermine efforts targeting both drug production and drug trafficking.

While the goals of a drug-free world or a drug-free ASEAN will undoubtedly never be reached, efforts can and should be made to minimize the harm caused by illegal drug production, trafficking and consumption. Alongside demand-reduction, harm-reduction policies — that is, public health policies designed to reduce the harmful consequences associated with drug use and abuse — are a crucial tool against the spread of blood-borne diseases, notably along drug trafficking routes. On the supply end, economic development is needed in order to provide alternative livelihoods to opium poppy cultivators, as poverty — and more precisely food insecurity — is the main driver of opium production in mainland Southeast Asia and elsewhere. Nevertheless, economic development is not achievable without good governance, which requires peace, political stability, the rule of law and control of corruption. In the final analysis, illegal drug production will not abate in Myanmar and Southeast Asia until these conditions are met.

References

Pierre-Arnaud Chouvy, Joël Meissonnier, 2004, Yaa Baa : Production, Traffic, and Consumption of Methamphetamine in Mainland Southeast Asia, Singapore, Singapore University Press. 

Pierre-Arnaud Chouvy, 2010, Opium. Uncovering the Politics of the Poppy, Cambridge, Harvard University Press.

Willem van Schendel, Itty Abraham, 2000, “Beyond Borders: (Il)licit Flows of Objects, People, and Ideas”, New York, Social Science Research Council, Discussion Paper.

Finding an Alternative to Illicit Opium Production in Afghanistan, and Elsewhere

Pierre-Arnaud Chouvy

International Journal of Environmental Studies, Vol. 68 N° 3, pp. 373-379.

Abstract
Prohibition attempts have failed for over a century, as the case of Afghanistan shows. There are many and complex reasons for this. Illicit opium production has benefited from synergies between war economies and drug economies, in Afghanistan and elsewhere. It has also thrived on economic underdevelopment and poverty. Part of the problem is that illicit opium production largely outlives war and that economic development can only occur in countries and regions where peace prevails.  What is needed to reduce poppy cultivation is broad and equitable economic development. Ignoring the causes of opium production or making them worse by increasing poverty through forced eradication, will compromise antidrug policies and stabilisation efforts.

Keywords: Opium, Afghanistan, Counternarcotics, Eradication, Development, War.

The failure of over a century of prohibition of certain[i] drugs – opium included – is now obvious. In fact, one hundred years of global prohibition and a 40-year US-led global War on Drugs have failed to suppress illicit opium production. It is even likely that these efforts at suppression have spurred and displaced production in an increasing number of countries (from Thailand to Burma, from Pakistan and Iran to Afghanistan, from Southeast Asia to Southwest Asia). Development-based policies, which were designed in the early 1970s, also failed to drive illicit opium production down. Following the Shanghai International Opium Commission, convened by the United States (1909), opium production was to become illicit except when destined for medical uses.  In 1906, 41,624 tonnes of opium had been produced worldwide: 85 per cent in China (35,364 tonnes) and 12 per cent in British India (5,177 tonnes) [1].

This first step toward a global prohibition of certain drugs was going to prove successful, at least initially;  since the suppression of opium production in China and in India eventually led to the emergence of illicit production in the so-called Golden Triangle (Burma, Laos, Thailand) and Golden Crescent (Afghanistan, Iran, Pakistan) areas of Southeast Asia and Southwest Asia. Following the multilateral efforts of the League of Nations (1919-1946), then of the United Nations (founded in 1945), and after the Communist government in Beijing succeeded in eliminating opium production in China in 1949-1959, the global illicit opium output plunged to as little as 1,066 tonnes in 1970 [1]. World opium production was drastically reduced, but the areas where the opium poppy thrived had changed. Indeed, south of recently opium-free China (1959) a new major opium producing region had emerged: mainland Southeast Asia’s so-called Golden Triangle. In 1970, 67 per cent of the world’s illicit opium was harvested in the Golden Triangle and 23 per cent in the Golden Crescent.

Yet, by 1989 illicit worldwide production of opium had increased by 218 per cent to 3,395 tons [2] and a marked change in the relative importance of producing countries had taken place. In 1989, Burma, whose many and complex internal conflicts had spurred opium production, was still the world’s first illicit producer of opium. In fact, it was producing more opium than the entire world in 1970, with 1,544 tons or 45 per cent of the global illicit output. But a challenger for world supremacy emerged to the west of the Himalayas: Afghanistan, whose opium output had increased 800 per cent in 30 years (from 130 tons in 1970 to 1,200 tons in 1989) and represented 35 per cent of the world total. Alone, in 1989 Afghanistan was also producing more opium than the entire world in 1970. At the close of the 1980s then, the Golden Triangle and the Golden Crescent together supplied 96 per cent of the world’s illicit opium – a percentage that has remained virtually unchanged into the 2000s. Then, in a matter of a few years, Afghanistan’s opium output snowballed, breaking record after record (3,416 tons in 1994, 4,565 tons in 1999 and 6,100 tons in 2006) and in 2007 its huge 8,200-tonne opium crop reportedly amounted to 93 per cent of the global output. In 2007, Afghanistan produced more opium than the entire world in 2006 (6,610 tons) [3].

Afghan opium production slightly decreased during the following years and was even halved in 2010 (3,600 tons) due to a plant disease [4], while Southeast Asia’s output was on the increase (poppy cultivation in the region almost doubled between 2006 and 2010) [5]. The huge and quick decrease of Afghanistan’s opium production is reminiscent of but not similar to what happened in 2001-2002 after the Taliban 2000 opium ban.  This caused a fall in opium production, from 3,300 tonnes in 2000 to 185 tonnes in 2001. The brutal income shortage experienced by opium farmers in 2001-2002 was not repeated in 2010.  For those farmers in the south that did cultivate, did not experience a fall in income that matched their loss in yield (around 40%): they more than gained in price as farm gate prices increased by four to five fold. The opium ban issued by the Taliban in 2000 failed by its very success: the economic shock that it caused to the country and to the poorest of its farmers made the ban clearly futile. It drove opium prices up, and encouraged cultivation in provinces where cultivation had previously been uneconomic due to low yields.  The ban also made any legal economic alternative to opium production all the more difficult, since opium prices remained too high for most legal agricultural productions to compete with poppy cultivation.

 Finding an alternative to illicit opium production in Afghanistan only became more difficult after the 2000 ban and the subsequent fall of the Taliban (December 2001), not only because of economic reasons but also because of rising insecurity – mostly after the Taliban’s insurgency in 2004 and especially 2006 – and corruption. Insecurity hampered both development programs and forced eradication campaigns, while corruption stimulated, and benefited from, opium production. Worse, counter-insurgency eventually undermined counter-narcotics, and vice-versa [6]. In the mean time, poverty and food insecurity – the main drivers of illicit opium production – were not confronted and opium production kept rising.

 War, food insecurity, and opium

The steady increase in global opium production observed since the early 1970s occurred in spite of the many efforts deployed by the international community to suppress or reduce illegal opium poppy cultivation worldwide. Illicit opium production has increased despite countless forced eradication campaigns and in spite of many crop substitution and alternative development programs. It can even be argued that the increase of illicit opium production is due, at least to some extent, to the forced eradication campaigns. Of course, the reasons for such a global failure are many and complex, rooted in the long history and politics of Asia and of the poppy. First and foremost, opium production has benefited from the turmoil of Asian history and geopolitics. The nineteenth-century Opium Wars, the twentieth-century Cold War and its many local conflicts waged by proxy in Burma, Laos, and Afghanistan, and even the twenty-first-century War on Terrorism in Afghanistan and Pakistan have spurred Asia’s illicit opium production [3]. Illicit drug economies and war economies share a long common history and have shared many territories in Asia and elsewhere.

Yet, illicit opium production has not benefited only from synergies between war economies and drug economies. It has also thrived on economic underdevelopment and poverty, whether war-induced or not: it is now widely acknowledged that the vast majority of Asian opium farmers grow poppies in order to cope with poverty and, above all, food insecurity. But despite the fact that the vast majority of Asian opium farmers are among the poorest of the poor, many observers and policy makers still doubt that they engage in illegal opium production out of need – and not out of greed. In 2007, even the United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC) has bluntly argued that Afghan opium production was not linked to poverty – quite the opposite [7]. In fact, as shown by history and geography, illicit opium production never thrives better than when war and poverty overlap, as in Afghanistan and Burma.

 Part of the problem, in both Afghanistan and Burma, is that illicit opium production largely outlives war. Obviously, peace-building is a difficult task and peace is hard to obtain and sustain. But war often transforms political and economic realities and dynamics to such an extent that time is needed for war-torn countries to achieve transition from war economies to peace economies. To bring an end to illicit opium production has proven as difficult – if not more – as ending wars – and perhaps poverty – in the countries where poppies are illegally grown. In predominantly rural countries such as Afghanistan and Burma, whose conflicts have lasted for decades and have stalled economic growth and development, it seems that the suppression of illicit opium production can only follow – and proceed from – the establishment of peace and the initial reconstruction of the state and of the economy.

But for decades now, especially since the launch of Richard Nixon’s war on drugs, in 1971, drug supply reduction has been the main goal of antidrug policies. By reducing or suppressing the supply of drugs in foreign countries it was thought, erroneously, that drug prices would rise on the US retail markets, thereby deterring Americans from consuming drugs and forcing them to quit or seek medical treatment [8].  Nevertheless, attempts to reduce and suppress drugs supply failed to diminish not only production but also consumption since new production kept increasing, notably by developing in new areas. Drugs actually became more easily available, cheaper, and purer [9].

Yet, despite its past failures and its lack of cost-effectiveness and despite the stimuli of prohibition, drug supply reduction is not impossible. One of the main reasons why drug supply reduction has failed during the past decades is that it has been conducted through the US-led global war on drugs and its mostly repressive methods, i.e., through forced eradication of illicit crops. While development-based approaches have long existed (crop substitution and alternative development) it is only during recent years that international drug policy discourses have revealed “an increasing acceptance of the alleged need to integrate AD [alternative development] concepts into a so-called comprehensive ‘three-pronged strategy of eradication, interdiction and alternative development’” [10].

But interdiction, eradication, and development have failed to solve the “opium problem” everywhere and especially in Afghanistan, because interdiction and eradication without development is futile and amounts to further deterioration of the livelihoods of opium farmers, and because alternative development is far from having been implemented with adequate economic means and political determination.

The failure of drug supply reduction

There are many reasons why prohibition and drug supply reduction have failed but in the end it appears that this failure has been blamed more on insufficient means than on ill-conceived policies and programs. In fact, the war on drugs has been regularly reinforced and expanded rather than scaled down; in part because a heated debate has long opposed the proponents of forced eradication to the advocates of alternative development, which led to a deadlock and therefore to the repetition of past mistakes.

Drug supply reduction has long been a very controversial issue, not only because of the long-lasting opposition between ideology and rationality but also because of ignorance, misunderstanding, or disagreement about the causes of illicit opium production and the motivations of opium farmers. As a consequence, the failure of both forced eradication and alternative development has not been properly analysed and understood. Yet, it now appears that the main reason why antidrug policies have failed during the past decades largely lies in the fact that both eradication and alternative development have focused on illicit drug production and not on its causes. Alternative development has not proved to be more successful than forced eradication in suppressing of diminishing illicit opium production; notably because it has never been properly implemented (both in scope and means). What alternative development and forced eradication share, beyond their failure, is their focus on drug production rather than on its causes. Yet forced eradication not only fails its ultimate goal, it also often produces worse poverty instead of reducing it. In any case, economic development (whether it is called “alternative development” or not) has had mixed results mostly because of design and implementation flaws, not necessarily because it is the wrong approach.

It is now common knowledge that poverty and food insecurity are the main drivers of illicit opium production, something that, according to UNODC, explains the rebound of opium poppy cultivation in Southeast Asia since 2006 [5].  Therefore, their own causes also need to be identified and confronted, no matter how diverse and complex they may be (labour-intensive rice production and little workforce in Southeast Asia versus limited land availability and large households in Afghanistan), if illegal poppy cultivation is to be diminished or suppressed [3].  Since farmers who have to cope with poverty and food insecurity are those who mostly resort to illicit opium production, what is needed in order to achieve drug supply reduction is broad and equitable economic development, especially in rural areas. Obviously, since illicit agricultural production tends to occur in remote and hardly accessible areas where the writ of the state barely extends, economic development must reach even the most far-flung areas and populations. Yet, history shows us that in the same way that alternative development has never been properly funded, on a global basis rural development and agriculture have also long been neglected.

Finding an alternative

No matter how diverse Afghan farmers are, they find themselves in a very similar yet very different situation as many of them belong to large households who have to cope with land scarcity and food insecurity. In this semiarid to arid country where irrigation is often crucial for agricultural production, decades of war have contributed to the prolonged lack of water for agriculture, destroying traditional irrigation channels and displacing significant segments of the population. Also, consecutive years of drought have made matters worse. Years of research have shown how Afghan resource-poor households who do not have access to enough land and do not benefit from good irrigation are the most likely to resort to opium production. [11] Such research shows that when lack of land and water allows one annual wheat crop instead of two (and in some cases three) and when the drought affects yields, many Afghan farmers tend to dedicate some of their winter land – if not most of it – to poppy cultivation. Opium production has been shown to be clearly linked to the ups and downs of wheat production and therefore to wheat availability, prices, and market [11].

Opium is a cash crop that is favoured by many Asian farmers when other available cash crops are too difficult to market (either because of distance or deficient transport networks) or are less profitable (because of market prices). Yet it is often explained, in a rather simplistic way, that illicit agricultural production is chosen because of its unbeatable superior economic profitability; and therefore that it is near impossible for legal agricultural productions to compete with opium. Of course, illicit agricultural production often yields gross revenues that are much higher than those allowed by licit agricultural production. But opium is produced less because of its price differential with wheat than because of food insecurity, lack of land availability, large workforce, and lack of off-farm employment. In fact, despite its alleged high profitability, Afghan opium production is far from having ever replaced wheat production in Afghanistan, where the 2006 record-high 165,000 hectares of poppies accounted only for 3.65 per cent of its arable land [12].

While the economic superiority of opium is real, it is also very relative. And this superiority is far from always corresponding to high or even low profitability: opium production is a consequence of poverty and food insecurity but rarely constitutes a way out of poverty. In fact, opium farmers have obviously very little choice but to engage in a production that is very labour-intensive and suffers from high production costs. Opium production is a consequence rather than a cause of the Afghan turmoil and must be confronted through its causes: more than the economic superiority of opium it is the drivers of opium production that matter. Therefore eradication or simple crop substitution falls short of solving the very causes of opium production. Finding and promoting legal crops is only one of the ways of making opium production less profitable, since “opium poppy cultivation is not purely a function of the income that it generates” [13]. Consequently, development programs must not only propose alternative development to opium farmers but also tackle the socio-economic and political drivers of opium production if illegal poppy cultivation is to be stopped, or at least considerably reduced. Economic development will not only confront these drivers but will also render opium production less profitable and competitive – notably by making off-farm employment more accessible and by rising wages and labour costs (further diminishing the relative economic superiority of opium production given its high labour requirement).

From simply trying to substitute one crop by another to combating the structural causes of illicit agricultural production, the practice of development in drug-producing areas has greatly changed over the decades. The emergence in the early 2000s of “alternative livelihoods” programs is the last step in a thirty-year trend to complexity. It is now becoming more widely acknowledged that forced eradication has largely proved to be inefficient and futile (both economically and, in the context of Afghanistan, strategically) and that development efforts should first and foremost focus on the conditions that make opium production imperative for the resource-poor farmers: access to credit, access to land, and development of off-farm and non-farm income opportunities.

Peace before development

From a more political point of view, it is obvious that no development agenda can be reasonably set without first strengthening the state, civil society, and democracy. Obviously, economic development, whether in rural or in urban areas, can only occur in countries and regions where peace prevails and is sustainable.  This is hardly the case in Afghanistan, the world’s principal illicit opium producer. In late 2010, nine years after the Taliban regime was toppled, Afghanistan was still far from having achieved peace, notably because the Taliban-led insurgency has considerably weakened the overall security needed for reconstruction and economic development.

Of course, the drug trade is often denounced for allegedly widely funding – if not driving – the insurgency and for fuelling the wide-scale corruption of Afghan authorities. Yet, while it is true that the large cash inflows generated by the opium economy fund the insurgency and fuel corruption, at least to some extent, it is wrong to assume that the suppression of opium production would result in putting down the insurgency or in ending corruption. After all, corruption is also funded by diverted economic aid. In the same way that the failure to recognize the causes of opium production will compromise any antidrug policy, neglecting the causes and mechanisms of conflicts and corruption will prevent or largely postpone their solving. In sum, the causes and motivations of conflicts and corruption and the causes of opium production must be surmounted for peace building, state building, reconstruction, and the development of a legal economy to take place in Afghanistan or anywhere else. Until the conflicts and political crises of Afghanistan have been solved all antidrug efforts there will most likely be futile.

It is crucial to understand that opium production is more a consequence of Afghanistan’s lawlessness, instability, and poverty than its cause. Opium production clearly proceeds from poverty and food insecurity, from Afghanistan to Burma and Laos, where it is a coping mechanism and a livelihood strategy. Opium production is a vital element in livelihood strategies of part of the Afghan rural population, providing peasants not only with a source of income, but also with access to land and credit. It is, therefore, poverty and the shortcomings of the Afghan agrarian system that should be tackled if illicit opium production eventually is to be curtailed. It also appears that proper sequencing is key to successful antidrug policies. No matter how adequately designed and funded counternarcotics policies may be, if forced eradication is undertaken before or during economic development programs (whatever their scope and name: alternative development or alternative livelihoods programs), or if economic development is undertaken before peace building and state building are well underway, no decrease or suppression of illicit opium production will be possible.

References

[1] McCOY A.W., 1991, The Politics of Heroin. CIA Complicity in the Global Drug Trade, New York: Lawrence Hill Books, 495

[2] UNODCCP, 2001, Global Illicit Drug Trends 2001, United Nations, 60

[3] CHOUVY P.-A., 2009, Opium. Uncovering the Politics of the Poppy, London / Cambridge: I.B. Tauris / Harvard University Press.

[4] UNODC, 2010a, Afghanistan Opium Survey 2010, United Nations, September 2010.

 [5] UNODC, 2010b, South-East Asia Opium Survey 2010, United Nations, December 2010.

[6] FELBAB-BROWN V., 2005, “Afghanistan: When Counternarcotics Undermines Counterterrorism”, Washington Quarterly, Volume 28, Issue 4, Autumn 2005, pp. 55-72.

[7] UNODC, 2007, Afghanistan Opium Survey 2007, United Nations, September 2007, pp. iv.

[8]  BEWLEY-TAYLOR D.R., 1999, The United States and International Drug Control, 1907-1997, London and new York: Pinter.

[9] FALCO M., “Drug Prevention Makes a Difference”, USIA Electronic Journal, Vol. 2, No. 3, June 1997.

[10] TNI (TRANSNATIONAL INSTITUTE), 2002, “A Failed Balance. Alternative Development and Eradication”, Drugs and Conflicts, Debate Papers n° 4, March 2002, Amsterdam: TNI.

[11] MANSFIELD D., 2004, Diversity and Dilemma: Understanding Rural Livelihoods and Addressing the Causes of Opium Poppy Cultivation in Nangarhar and Laghman, Eastern Afghanistan, A Report for the Project for Alternative Livelihoods (PAL) in Eastern Afghanistan, Internal Document n° 2, GTZ, 67-68

[12] UNODC, 2006, Afghanistan Opium Survey 2006, United Nations, September 2006, p. 1.

[13] MANSFIELD D., 2002, Economic Superiority of Illicit Drug Production: Myth and Reality. Opium Poppy Cultivation in Afghanistan, Paper (unpublished) prepared for the International Conference on The Role of Alternative Development in Drug Control and Development Cooperation, Feldafing/Munich, Germany, January 2002.

Illegal Trades Across National Borders of Mainland Southeast Asia

Pierre-Arnaud Chouvy

in Le Roux P., Baffie J., Beullier G. (Eds), The Trade in Human Beings for Sex in Southeast Asia, Bangkok, White Lotus Press, 2010, pp. 305-326.

Mainland Southeast Asia, or Indochina—as it has long been known due to its position between India and China—has been marked by decades of modern trafficking in illegal goods. Illegal trades in Mainland Southeast Asia are numerous, extremely diverse, and most likely increasingly complex. Of course, human trafficking and drug trafficking are two of the most prominent illegal trades of the area: human trafficking, in relation to the huge regional prostitution market it feeds—Thailand being worldwide infamous for that reason; and drug trafficking, in relation to opium and heroin produced in bulk in the ill-famed Golden Triangle. Complexity arises from the fact that human trafficking and drug trafficking can be said to be linked in some places and to some extent, whether drug consumption by prostitutes—and by many of their clients—is concerned or whether economic havoc created by excessively brutal and rapid eradication of illicit crops pushes women into prostitution. However, as we will see, complexity is even increased by the fact that many other illegal trades feed off these two major trafficking activities and their existing, and sometimes congruous, networks. Some of these trades may, at some point, contribute to one another; they may also proceed, to some extent, from propitious specific regional dynamics (trafficking in drugs and arms in the context of armed conflicts for example). It is this great diversity and complexity of illegal trading of Mainland Southeast Asia that this paper deals with, focusing on two of its most pervasive phenomenon: drug trafficking and human trafficking.

As might be expected, the peninsular mass of Mainland Southeast Asia is not only one of Asia’s historical major crossroads (hence “Indo-China” and the French Indochine). It is also famous worldwide for harbouring the so-called “Golden Triangle”: one of the two main areas of illicit illegal opium production of Asia and the world. But, insofar as illicit activities are concerned, contemporary Mainland Southeast Asia is known not only as a locus of illicit drugs production but also as a drug trafficking hub and a significant drug consumer market. Heroin and methamphetamine are produced mainly in Burma (now Myanmar) and trafficked heavily throughout the region. Heroin and methamphetamine may be consumed regionally (both in Mainland and in Insular Southeast Asia) or may be exported to China (via the province of Yunnan), to India (via its north-eastern states), or overseas, mostly to Japan, Australia, and North and South America.

However, many other trafficking or smuggling activities have long occurred in and throughout Mainland Southeast Asia while others are still in the process of being progressively developed. One of them, constantly increasing, both regionally and worldwide, is human trafficking: an activity that shares many features with drug trafficking and that, although statistics are unreliable and trustworthy studies are scant, is frequently said to be becoming the world’s largest illegal economy. Yet, this is something that is unverifiable since no one can reasonably provide a precise estimate of the global value of drug trafficking alone. In any case, Southeast Asia also experiences many other major smuggling and trafficking activities: from the international trade in small arms, in nuclear and other radioactive materials, to the international trade in illegally logged timber, wood products, and wildlife. It is worth noting, at once, that some of these traffics can be distinguished from many others because they constitute instances of environmental harm and, or, predatory activities.

However, while seizures conducted throughout the region attest of the existence of various and numerous trafficking activities, the scope, diversity, nature, and mechanisms of the overall phenomenon are far from being satisfactorily studied and understood. In fact, the very complexity of the phenomenon goes beyond its diversity and fast-evolving trends as the extent of the illicit trades undoubtedly exceeds what is known and understood from open or even restricted sources. This is of course largely because of the relative failure of concerned authorities and bodies, both at national and international level, to monitor illicit movements across national borders. But this is also because of a general deficit in academic research on these issues and of the segmentation of most of the research that has been undertaken. The various studies of illicit trades do not provide a regional and systemic understanding of the variety of smuggling and trafficking activities. Even less is known of the synergies that are likely to exist between drug trafficking, human smuggling and trafficking, arms trafficking, wood smuggling, etc.

Still, smuggling and trafficking activities have been drawing increased attention during the last decade or so, as globalization further opened and deregulated national and regional markets. Trafficking is increasingly being presented as a growing threat in the media as well as in governmental and non-governmental reports. Whether smuggling and trafficking activities are clearly on the rise or whether greater attention than before has been paid by national and international authorities, the phenomenon is increasingly being presented as a major multi-fold and worldwide threat. But, while globalization has undoubtedly and increasingly transformed the phenomenon during the last decades, the historical and geographical approach of notions such as borders, frontiers, and routes, shows us that the phenomenon is far from being entirely new. The historical perspective will prove to be extremely important since it can be said that the rise of the nation-state and of is multiple regulations have directly affected various types and ways of trading by rendering them illegal. Thus, to shed some light on what is, by essence, a complex and shadowy world made of illegal and therefore absconded activities one must first understand how “the politics of access and of its denial” [2] have been deeply affected by the modern modification of frontiers, borders, routes, and regulations. But, firstly, the widely used notions of smuggling and trafficking need to be distinguished from each other and explained, to show that, although both activities amount to illegal trading, smuggling is not trafficking. While this paper will mainly show the diversity of illegal trading in Mainland Southeast Asia, it also intends to show the need of further research, to survey the scope and multi-fold nature of the phenomenon but also to assess the effectiveness of the alleged threats it poses and risks it presents.

 Smuggling or trafficking?

One major distinction must be made between the different activities that amount to illegal trading. Illegal trades can be distinguished according to the nature of the goods that are exchanged as well as to the nature of the trade itself. Therefore, distinguishing between smuggling and trafficking enables us to dissociate two major types of illegal trading and to overcome the confusion of two terms that are frequently used alternatively and without distinction. To that effect, one can build on the work of David Bevan, Paul Collier and Jan Gunning [3] , who separate what they call “black goods” (goods that are illegal) and “black parallel markets” (where legal goods are being traded illegally).

Hereafter, smuggling will describe the importation and, or, exportation of legal goods contrary to the law of at least one country, especially when duties are not paid or when part of a regulation is not observed. As for trafficking, it will describe a trade in goods that are illegal per se: such a trade is therefore illegal by definition. Of course, trading in heroin or in cigarettes differs greatly since heroin is an illegal product and cigarettes are produced and sold legally. But cigarette smuggling is rampant in the world, as in the case of the European Union, due to great variations in duties and ages of legal consumption from country to country. Therefore, to some extent, duties, regulations, and prohibition determine whether goods are more or less smuggled or trafficked, locally, regionally, or globally [4] .

Usually, such a difference between smuggling and trafficking is only made concerning the trade in human beings. According to the United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC), human smuggling and human trafficking are similar in some respects, but bear several important differences. The United Nations’ Protocol Against the Smuggling of Migrants by Land, Sea and Air, Supplementing the United Nations Convention Against Transnational Organized Crime, defines the “smuggling of migrants” as “the procurement, in order to obtain, directly or indirectly, a financial or other material benefit, of the illegal entry of a person into a State Party of which the person is not a national or permanent resident.” The United Nations Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons defines “trafficking in persons” as “the recruitment, transportation, transfer, harbouring or receipt of persons, by means of the threat or use of force or other forms of coercion, of abduction, of fraud, of deception, of the abuse of power or of a position of vulnerability or of the giving or receiving of payments or benefits to achieve the consent of a person having control over another person, for the purpose of exploitation. Exploitation shall include, at a minimum, the exploitation of the prostitution of others or other forms of sexual exploitation, forced labour or services, slavery or practices similar to slavery, servitude or the removal of organs.” Thus, trafficked victims, according to the UNODC, “have either never consented or, if they initially consented, that consent has been rendered meaningless by the coercive, deceptive or abusive actions of the traffickers.” Another major difference, according to the UNODC, “is that smuggling ends with the arrival of the migrants at their destination, whereas trafficking involves the ongoing exploitation of the victims in some manner to generate illicit profits for the traffickers.”

Thus, according to the United Nations, what distinguishes human smuggling from human trafficking, which are both illegal practices and designate illegal movements of persons, is coercion (or, alternatively, consent). While both smuggled and trafficked people are illegal immigrants, only the first are compliant and complicit, unless, of course, initial consent is nullified by deception and, or, coercion [5] . The extreme complexity of human smuggling and trafficking is notably determined by the fact that activities fed by illegal migration, and as diverse as prostitution, mining, or even begging, can be either coerced or consented activities: prostitution can be voluntary, while forced labour can be used in mines. Children, who are increasingly being trafficked worldwide, can be abducted to become beggars in a foreign country. Moreover, as is the case in Southeast Asia, countries are frequently source, transit and destination areas for trafficked persons, depending on the segmentation of national and regional markets [6] .

Other migrants (emigrants or immigrants) can also be said to be illegal or to have been illegally moved from one place to another: refugees (as immigrants) and adopted children (both as emigrant and immigrants) for example. Refugees often cross international borders without proper paperwork but while this kind of illegal immigration is forced, it must of course not be viewed as being criminal: being a refugee, while not always benefiting from a refugee status, frequently exposes people to physical violence and economic exploitation. This is a worldwide phenomenon, even though the United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR) uses the 1951 Geneva Refugee Convention as its major tool to ensure the basic human rights of vulnerable persons, especially to guarantee that refugees will not be returned involuntarily to a country where they face persecution.

It is worth noting that children, being especially vulnerable, are among the first victims of human trafficking. For instance, Xin Ren alleges that “trafficking in children for sale, sexual exploitation, child pornography, and slavery labour has become one of the fastest growing global crime enterprises stretching from the African continent to Europe and from Asia-Pacific to North and South America”. Children are being “sold, abducted, kidnapped, or lured away from their families, bought, exploited, abused or even murdered for profits and illicit services” [7] . Of course, trafficking in children can occur in various contexts, with many different push and pull factors. For example, illegal adoption is a worldwide phenomenon where local and global push and pull factors can be closely intertwined. Whether for domestic or international markets, “trafficking in children in China is largely for domestic illegal adoption that is driven by a deeply rooted traditional belief that only male heirs can carry on the family name and sonless marriage is a moral shame that disgraces one’s ancestors” [8] . But since legal adoption may prove extremely difficult in Western countries, because of strict laws aimed at child protection, and because regulation acts as a strong incentive for traffickers, worldwide illegal child adoption has become a highly lucrative market.

Children, but also men and women, can also be abducted, trafficked, and killed for the sake of forced organ removal for transplant purposes, as high prices paid for kidneys, for example, drive an extremely profitable global market. But, since commercial sex workers are in great demand worldwide, it appears that 50% of trafficked persons in the world are children, and that 70% are women [9] . As stated by Vitit Muntarbhorn, the former UN Special Rapporteur on the Sale of Children, Child Prostitution and Child Pornography, “the world community is faced with a rampant and perverse sex market which wreaks havoc on a multitude of children” [10] .

In May 2005, in a report that has been termed “the most comprehensive analysis ever undertaken by an intergovernmental organization of the facts and underlying causes of contemporary forced labour”, the International Labour Organisation (ILO) revealed that “at least 12,3 million people were trapped in forced labour around the world” and that “children aged less than 18 years bear a heavy burden, comprising 40 to 50 per cent of all forced labour victims”. If we refer to the aforementioned definition provided by the United Nations Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, exploitation through forced labour is a fundamental dimension of human trafficking. This is something that the ILO report also points to when confirming something that had often been hinted at by less comprehensive studies: that forced labour, human trafficking, and the sex industry, were closely linked. In fact, according to ILO, at least one-fifth of the world’s 12 million bonded labourers are victims of illegal human trafficking – mainly for the sex industry. For instance, the report details that “Forced economic exploitation in such sectors as agriculture, construction, brick-making and informal sweatshop manufacturing is more or less evenly divided between the sexes”. However, “forced commercial sexual exploitation entraps almost entirely women and girls” [11] .

Smuggling and trafficking are different then, whether the human trade is concerned or not. As we will see, the very dimensions and impact of smuggling and trafficking also differ, mainly depending on the consequences of the illegal trade on source, transit, and destination countries, but also depending on whom the victims are and why they have been illegally moved. However, to better understand smuggling and trafficking activities, one first needs to learn about borders, routes, and their respective logics. Indeed, smuggling and trafficking consist of illegal border crossings made via various routes or lines of travel: trails, paths, roads, etc.

 Of routes, frontiers, and borders: the politics of access

A border, through its definition and its delimitation processes, modifies the very nature of any traditional trading that preceded its imposition. In fact, for many merchants, what is suddenly termed smuggling or trafficking is nothing else than traditional trading turned illegal or traditional goods turned illegal: for instance “what is now called smuggling was normal among the Pashtun nomads of eastern Afghanistan for many generations” [12] . Indeed, according to a Pakistani Afridi from the Northwest Frontier Province of Pakistan: “You might call what we do smuggling. But to us, it’s just trade” [13] . Between Afghanistan and Pakistan, as well as between Burma and Thailand, imposed boundaries cut through frontier zones and tribal land, changing frontiers into borders and creating de facto jurisdictions: bounded legal territories. But boundaries also affected the very nature or existence of routes: for example, “a road through tribal territory is much more than an avenue of mobility. Here the laws of the state intersect with the laws of the tribe” [14] .

As stressed in the work of Mahnaz Ispahani, a route is “both a geographical and a political idea, both an end and a means”. Her study of “the politics of access in the borderlands of Asia” draws on the work of the French geographer Jean Gottmann who stated that “one of the major aims of politics is to regulate the conditions of access”. Opposing the route is what Mahnaz Ispahani calls the antiroute: “any natural or artifical constraint on access”, ranging from mountains and deserts to “legal boundaries and tariffs that raise the cost of crossing them”. Antiroutes, as she rightly observes, “may serve the same human purposes as routes”: to regulate the conditions of access. Indeed, “what routes move, and what antiroutes prevent from moving, are people and goods within and across frontiers” [15] . And routes are consubstantial to borders since, “without land routes, borders cannot be defined and secured”: “Whereas states cannot come into existence without the ability to deny access, they cannot be physically consolidated and politically sustained without the ability to expand access—without the extension of the authority and the legitimacy of the center to the peripheries” [16] .

As Lord Curzon, Governor General and Viceroy of India (1899-1905), remarked, “the earliest frontiers ‘erected a barrier or created a gap’, that is, restricted movement and access” [17] . What was true in the borderlands of Southwest Asia, and for its borderlanders, can also be osberved in the frontier area that stretched between Burma and Siam in the 19th century. When the British raised the question of the western frontier of Siam, in the early nineteenth century, no document or treaty identifying and delimitating the boundary could be provided by the local chiefs: “as these were friendly neighbors who shared understanding and trust, one local chief replied, the boundary did not forbid people to trespass or to earn their living in the area.” The borders were even said to be “golden, silver paths, free for traders” and “the tribal people wandering in the mountain forests were subjects of no power” [18] . Borders were then far from being boundaries: they were frontiers. Lord Curzon depicted this “widely diffused type of ancient Frontier” that was that of “the intermediary or Neutral Zone”: “This may be described as a Frontier of separation in place of contact, a line whose distinguishing feature is that it possesses breadth as well as length” [19] .

Boundaries were surimposed on transfrontier routes then, since Southeast Asian frontiers have long been areas linking policies rather than separating them [20] . Colonialism and, later, nationalism, required having boundary lines clearly demarcated: “The major principle behind the Asian frontier system was recognition of the desirability of avoiding direct contact between the administered territories of the various colonial empires concerned” [21] . In Asia, where the power over individuals and land was traditionally separated, since a subject was bound first and foremost to his lord rather than to a state, modern boundaries have “violently and arbitrarily” divided “ethnic peoples into different nationals” [22] . Hence, the “external”, or alien, may not really be external while the “internal” can be made alien or “external” as various tribal or refugee people can still experience in Thailand where many tribal people have spent decades waiting for the Thai citizenship and thus have never “belonged” to any state or nation [23] .

As far as the symbiotic relationship between routes and borders is concerned, Willem van Schendel and Itty Abraham explain how “the act of enforcing a selected flow of people and objects across a border, from border patrols to customs, immediately allows for the possibility of rents to be charged for circumventing these rules and by the same token provides opportunities for smuggling of people and objects across these borders”. Of course, “The weight of enforcement is directly related to the prices that can be charged for getting around it—the risk, uncertainty and demand for these flows “across the border” all go into making the border a site for illicitness, from an economic point of view”. But, it is also important to understand that “making borders also makes illicit the life activities of border communities” [24] .

Not surprisingly, all kinds of smuggling and trafficking flourish in these old frontier areas that often became buffer zones, as had been and still is the case between Burma and Thailand: the border not only affords some protection for the refugees (from political oppression, economic distress, or even law enforcement) who cross it, it can also help enrich those who do not travel “empty-handed”. Thus, a route and an antiroute can engender one another: a closed border can engender a route to transgress it and the rules and restrictions it implies; the presence of a route can call for an artificial antiroute (checkpoint for example) to monitor or restrict access. Hence, the ever-growing diversity of smuggling and trafficking routes and techniques that arise as a consequence of growing markets and increased controls.

 From ancient to modern routes

That both legal and illegal goods can be traded on the same routes or even together in the same cargo is made easier by the marked increase in movements of goods by land, sea, and even air, especially during the last decades. Hiding illicit goods among licit cargo is becoming easier as the global economy unites national and regional markets and as traded goods become more numerous. But modernity draws heavily on history and so-called new routes are often only old routes that have been rediscovered or revived [25] .

In Mainland Southeast Asia, as Mya Maung stresses, history teaches us that most of the trading routes between Burma and Thailand are old historic roads, some of them being “the ancient trails used by the Burmese kings when they invaded Thailand” [26] . Mya Maung describes precisely the routes and trading points that allowed black markets to flourish along the Sino-Thai-Indo-Burmese borders: he accounts for “ten different major black market routes between Burma and its three neighbours of China, Thailand, and India” [27] .

The most active illegal border trade between Burma and Thailand occurred and still occurs in three points: Mae Sai, Mae Sot, and Ranong. Goods traded illegally across the Thai-Burmese border were and are still extremely diverse: according to Mya Maung, it was reported that, in the 1970s, Thailand’s major exports through the border outposts were “pharmaceutical products, aluminum, wadding rope-coated fabric, boiler machinery, synthetic rubber, and man-made fibre,” while in the 1980s, the dominant exports of Thailand were “edible preparations, organic chemicals, iron and steel, manufacturing articles and wadding rope.” The dominant imports of Thailand from Burma have been wood and wood articles, especially teak, and gems” [28] .

As for the trade between China and Burma, it developed considerably in the 1990s along the famed Burma Road, across Burma’s Shan State toward China’s Yunnan Province. Once again, of course, this road and the majority of the Shan trading posts “were not really new, their existence dating back to the days of the Burmese kings”. In the thirteenth century, “Chinese trading caravans and the invading army of Kublai Khan from China travelled that route” [29] . As with Thailand, goods illegally traded between Burma and China are manufactured in one direction and natural products in the other. Another major trading route between Burma and China lies in Kachin State and was, until the Kachin Independence Army lost control over the jade mines, “the main route for smuggling famous Burmese jade and gems” [30] .

These old trading routes of Mainland Southeast Asia, some of them linking China to India, have been plied by merchants even when international boundaries were officially closed. Because clandestine border crossings are illegal, the increased risk of such actions raises the value of both the people and goods that accomplish it: having to deal with closed borders, and as some rarefied goods became more expensive and interesting to trade, merchants turned into smugglers and, or, traffickers. Indeed, as many have acknowledged, “we realize that making borders engenders illicitness, or in Janet Roitman’s words, transgression is productive” [31] .

The evolution of drug trafficking in the Golden Triangle has forged new transport routes in the region and has brought abandoned routes back into service, such as those previously used by communist guerrillas. Other pathways were never abandoned. Traditional caravaners such as the Haw of Thailand and the Hui (Panthay) of Burma are very active in the regional illicit drug trade, and still use routes today that their forebears used at the end of the nineteenth century [32] .

 Diversity and complexity of smuggling and trafficking activities?

As we have seen, smuggling and trafficking only differ regarding the (il)licitness of the traded goods. Since the trading activity is basically the same—sending goods illegally across a border—, networks and techniques can alternatively or concurrently be used. A great diversity of goods can be legally traded, smuggled, and trafficked along one specific route, either separately or concurrently. Trafficking of various illegal goods almost invariably occurs along one same route, in the same cargo or not. This, of course, is not a new phenomenon; for example, drugs for arms deals have been in existence for a long time across the world. Obviously, successful smuggling and trafficking routes are very much prone to multiple traffics: in Mainland Southeast Asia, human smuggling and trafficking appear to occur on the same routes as drug trafficking. But the same routes are also used for the illegal international trade in small arms, in nuclear and other radioactive materials, and the international trade in illegally logged timber, wood products, and wildlife. The coexistence, both in time and space, of various trafficking activities, concurrent or congruent, is frequent as illegal trading, as an activity, is not always segmented according to the goods that are illegally traded.

But while a certain degree of coexistence of trafficking activities exists, some of them, such as trafficking in nuclear or radiological materials, are at most suspected. To the contrary, others, such as drug trafficking, are much better known. Indeed, “although there is little evidence of involvement of organized criminal groups in nuclear trafficking worldwide, the success with which criminals have smuggled other contraband in South and Southeast Asia—such as narcotic drugs and conventional arms—suggests that nuclear trafficking might be carried out with relative ease, along some of the same routes, by the same criminals, with little hindrance by authorities or permeable border controls” [33] . In fact, according to Lyudmila Zaitseva and Kevin Hand: “because of the ease with which organized crime can avoid detection of their illicit activities… Networks trafficking in drugs, weapons, and other illicit commodities are well suited for nuclear smuggling. Their experience in avoiding detection, knowledge of safe routes, protection by corrupt authorities, and established infrastructures can be utilized for trafficking in nuclear and other radioactive material” [34] . As far as drug trafficking is concerned, it is much better understood and documented now that chemical precursors needed to produce heroin are smuggled into production areas via the same routes that are also used to traffic heroin.

Also of greater knowledge is the fact that arms can be exchanged for illicit drugs by using the same networks and corridors (especially when rebel armies are involved in production, and, or trafficking of drugs), as has been the case in Afghanistan, in Burma, and in northeast India. Human beings, such as Chinese women, are also trafficked into Southeast Asia on the same routes used for drug-trafficking to feed a well-established regional prostitution market (Chinese women go south while Burmese heroin goes north). Logically, if drugs can be more or less safely trafficked across certain borders and territories, then other items can also follow the same trails, either hidden into large licit cargo and across legal entry points, or more or less discretely smuggled and trafficked over long and porous borders, through mountain passes, across rivers or even by unauthorized or unchecked helicopter flights (antiques from Burma for example). The exact nature and scope of the overall smuggling and trafficking phenomenon is not known of course but, until further research is conducted on this topic, drug-trafficking routes can be taken as a good example of how diverse and numerous smuggling and trafficking routes can be. It is thus worth examining these routes in Mainland Southeast Asia as they are better known [35] .

 Drug-trafficking routes in Mainland Southeast Asia [36]

While commercial opium production really started in Mainland Southeast Asia in the 1940s, it only exploded in the 1950s after the Communists overruled the Nationalists in China and cracked down on Chinese domestic production. Opium production quickly shifted to the highlands of the fan-shaped region of northern Indochina, in the hilly and mountainous outskirts of Burma, Laos and Thailand. While this agricultural activity has been carried out in the contiguous border regions of the three countries ever since the nineteenth century, it is now largely confined to the Kachin and Shan states of north-eastern Burma along the Chinese, Laotian, and Thai borders. However, at the turn of the twentieth century, with Afghanistan’s opium production at an all-time high and with Burmese and Laotian productions dwindling, Southeast Asia, both Mainland and Insular, is witnessing a sharp rise in the production of amphetamine-type stimulants (ATS). While Burma has long been and still is the source of most of Mainland Southeast Asia’s opium, it has also become, since the early 1990s, the source of hundreds of millions of methamphetamine pills that are trafficked to Thailand, where methamphetamine is called ya baa, but also to Laos, Cambodia, and China.

Thailand was the main trafficking route for heroin in Southeast Asia until the early 1990s. However, a number of factors have contributed to the reorientation of drug trafficking routes within Southeast Asia and to the development of new routes to other parts of the continent. In the 1980s the Thai crackdown on heroin trafficking considerably reduced the use of its well-developed road system by traffickers from Burma. Subsequent patrols of northern Thailand and its Western border by the Third Army and the Border Patrol Police then also disrupted the routes used across the Thai-Burmese border by opium caravans. However, in recent years, in the northwest of the kingdom, the old paths of the former Communist Party of Thailand, as well as outposts of Thai bases of the Chinese Nationalist Kuomintang (KMT), have been widely used by traffickers mainly carrying methamphetamine.

The commercial opening of both southern China and northeast India since the mid-1980s has also favoured the emergence of “new” routes. Heroin trafficking has followed the famed Burma Road since at least 1985, passing through the Burma-China border posts of Muse and Ruili and continuing on through Baoshan, an old Yunnanese knot of nineteenth century opium trafficking, then through Dali and Kunming. Spanning 1200 km, the Chinese border has been increasingly traversed since the Burmese junta legalized cross-border trading in 1988, especially after the 1989 fall of the Communist Party of Burma (CPB) and the subsequent appearance of the United Wa State Army. A decade later, in May 1998, Chinese authorities estimated that at least 100 kg of heroin transited daily through Bose, in Guangxi province. From Yunnan, Burmese heroin can then reach Eastern China and Hong Kong, to be eventually exported overseas to Australia and North America. However, some heroin is also bound for the Southeast Asian market, entering Laos through its Luang Namtha, Bokeo, and Phongsaly provinces.

China is prone to drug trafficking from Burma since its southern neighbour has an important Chinese population that consists of, among others, Hui caravan traders, former KMT as well as CPB members, and local Kokang Chinese, all of whom are more or less involved in illicit cross-border activities and drug trafficking. The powerful attraction of both Hong Kong and Taiwan as major international heroin trafficking nodes also adds to the appeal of the Chinese route.

While China is certainly the main transhipment destination for heroin from Burma, it is not the only one, as northeast India, which shares a 1463 km border with Burma, also draws some of the traffic. From poppy fields in northeastern Burma, opium as well as heroin are transported by road to the northeastern Indian states of Nagaland, Manipur and Mizoram. Heroin trafficking across the India-Burma border was first noticed in the early 1990s and six heroin laboratories were discovered in western Burma in 1992.

In the late 1990s, the diversification of drug trafficking routes increased together with the diversification of illicit drug production. The explosion of methamphetamine production in Burma has led to a resurgence in the use of the Thai route, since Thailand is by far the first consumer market of ya baa (mad pills) in the region. Ya baa traffickers differ from others in that they are more numerous and carry small quantities of pills across the Thai-Burmese border. They form what Thai authorities have referred to as an “ant army”, crisscrossing the border along countless hill paths and using small tribal villages as staging posts. The strong crackdown led by the Thai army and the police in the northernmost part of the country has recently diverted the flows of methamphetamine, pushing traffickers to use new itineraries.

Ya baa, but also heroin, now increasingly enters Thailand from Laos through border towns such as Chiang Khong, Nan, Loei, Nong Khai, Nakhon Phanom, Mukdahaern and Ubon Ratchathani. Laotian roads are frequently used for transporting illicit drugs bound for Thailand, even though drug trafficking aboard speedboats along the Mekong River, which demarcates the international border between the two countries, seems to be the first choice. Many villages, such as Ban Ahi, in Laos—50 km north of Loei—from where methamphetamine, locally grown cannabis and weapons enter Thailand, straddle the border. While in Laos local opium production is mostly for national consumption, the increasing international trafficking of opiates and ATS through the country is probably a direct consequence of tougher repressive policies in Thailand. Laos shares a 235 km border with Burma, while its borders with Thailand, China, and Vietnam are 1754 km, 423 km and 2130 km respectively. The position of Laos within the region thus facilitates the transit of illicit drugs from Burma to the other three countries.

Further south along the Thai border and lower on the Mekong, Cambodia is also increasingly used as a staging point for trafficking methamphetamine via Trat and Chanthaburi into Thailand. East of Laos and Cambodia, Vietnam has similarly been turned into a drug trafficking route, either from or to China [37] .

Overseas trafficking is frequently organised from Vietnamese seaports such as Hoi Anh, Danang, Vinh and Haiphong or from the Cambodian Koh Kong province or Pochentong airport (Phnom Penh). The port cities of Koh Kong and Kompong have also emerged as major drug transit and re-exporting centres [38] . Vietnam is also a destination for Burmese heroin, notably, via China, the Hekou-Lao Cai border crossing being one of the most frequently used. Even though drug trafficking routes in Southeast Asia are increasing, traffickers keep diversifying their itineraries, some of them sometimes taking national authorities by surprise.

After the Second World War, Thailand was first avoided by drug traffickers coming from Burma because its police and army, as well as its leaders, were notoriously corrupt and cost them too much in bribes. Laos was thus originally used to bypass such added taxes. Now, however, it is the tough anti-drug policy of Thai authorities that is driving traffickers towards alternative routes such as Laos and Cambodia. In 1999, for example, Thai authorities increased the number of border checkpoints along its Laotian and Cambodian borders from 100 to 269, again encouraging the traffickers to resort to different routes.

In recent years, routes through southern Thailand have been on the agenda of both traffickers and anti-drug forces, particularly since March 2000, when several million methamphetamine pills were seized in Prachuap Khirikhan, having been trafficked from Kawthaung, or Victoria Point, in Burma, to Ranong, Thailand. In January 2001, another seizure confirmed this reorientation of drug trafficking through southern Burma and Thailand. Close to eight million pills and 116 kg of heroin were seized aboard Thai fishing boats west of Ko Surin (islands), pointing to the Andaman Sea as a major drug route. Eighty per cent of the drugs entering Thailand come across the northern part of the Thai-Burmese border, but the strengthening of Thai anti-drug actions has clearly fostered a wide diversification of drug trafficking routes as well as a diminution of the quantity of drugs being transported at any one time.

Currently, illicit drug circuits and cargo loads are multiplying so rapidly that traffickers now even make regular use of regional airports in Thailand. They enlist a multitude of frontier-runners known as “mules” by customs and police authorities the world over. Collectively, the runners in Thailand, made up largely of cross-border minorities, are frequently referred to as an ‘army of ants’. The growth in both transit routes and frontier-runners, each runner carrying anywhere between 30,000 to 50,000 methamphetamine pills, has made it more difficult for authorities to intercept trafficked drugs. Consequently, there has been a drop in the quantities of drug seized.

The number and diversity of drug trafficking routes also enable other types of smuggling and, or, trafficking activities, sometimes by notorious drug traffickers themselves. For example, insofar as the Thailand-Burma border is concerned, trafficking in counterfeit goods has recently increased. Based near Thailand’s northern border with Burma, some key drug traffickers such as Wei Hsueh Kang have diversified their activities into producing and trafficking pirated pornographic Video Compact Discs (VCDs). This proves interesting since it brings another category of traffickers to the fore: legal touristic migrations between Tachileck, in Burma, to Mae Sai, in Thailand, lead to an upsurge of trafficking in pirated VCDs. Considering that pirated copies of Hollywood, Thai, Chinese and Taiwanese films can be found everywhere in Tachileck and that “about 1000 tourists cross the border from Thailand to Tachileck every day, rising to 6000 a day during a holiday”, Thai authorities estimate that about 80% of these tourists buy pirated VCDs in Burma and bring them back in Thailand [39] . Also widely available at Tachileck markets are Chinese-made sex stimulants that are not approved by Thailand’s Food and Drug Administration and end up being seized by customs officials from returning tourists. As far as counterfeit goods are concerned, a new trend is emerging in Southeast Asia, where drug resistant malaria is widespread and is “fuelling a roaring trade in counterfeit drugs, including the new and effective Artemisinin-based Combination Therapy (ACT) drugs”: “Even the Artemisinin compounds—touted as the solution to drug resistance—are being faked in Southeast Asia. The counterfeiters follow where people are buying these drugs, counterfeit the drug and put it in the market” [40] . This is a clear and recent example of how drug trafficking routes can be used for other trafficking activities. In this case, a famous drug trafficker diversifies its production and trafficking activities thanks to the networks and routes he controls. But such routes are being widely used by other smugglers and traffickers, either for the same trades or for different ones.

 The scope of trafficking in Mainland Southeast Asia

Various examples of smuggling and trafficking activities show that these drug trafficking routes are conducive to multiple trafficking. Various factors can explain such a phenomenon. For example, from a regional perspective, movements of refugees and illegal immigrants employed in Thailand further add to the confusion and increase the illicit flow of merchandise, including drugs, small arms, wood, precious stones, consumer goods, and livestock.

If various products meant for the Burmese black market illegally cross the Chinese, Laotian and Thai borders, other types of trade also take place along these same routes. Notable here is the trafficking in human beings, particularly women, whose numbers swell the enormous regional prostitution market. Of course, such traffic creates serious social, economic and health problems for all affected countries in the region. Today, 25 to 35 per cent of the total population of female prostitutes in northern Thailand are said to be of Burmese origin [41] . The spread of HIV/AIDS and various types of hepatitis in this population has assumed particularly alarming proportions.

To some extent, the refugee situation in Thailand also contributes to the transit of illicit drugs and other illegal trades. In November 1991, about 55,000 Burmese people were living as refugees in 27 Thai camps along the Burmese frontier. It was estimated that 300,000 to 500,000 Burmese were residing illegally throughout Thailand at this time. In 1998, seven years later, 80,000 to 100,000 refugees were counted in the Thai camps, with about 60,000 Karen in the Tak region, 20,000 Shan around Mae Hong Son, and more than 10,000 Mon in the province of Ratchaburi.

The armed violence and numerous human rights violations of the Rangoon junta and its army in Shan State have increased an already constant inflow of Burmese refugees into Thailand. During the last few years, more than 300 000 Shan emigrated to flee the population displacement imposed by the junta and, more recently, the United Wa State Army. By 1998, it was estimated than approximately one million Burmese were residing and working illegally in Thailand. Possibly a full third of them have been deported since then [42] , while, in 2001 alone, approximately 120,000 new refugees were still expected to enter Thailand from Burma [43] .

Mainland Southeast Asia has experienced decades of wars and conflicts, from the Indochina wars, including the Vietnam War, to the internal conflicts in Burma and Cambodia. These conflicts have not only thrown waves of refugees on the roads and across international borders, they have also spurred an international and regional trade in small arms that is still very active and regionally integrated. For instance, it has been estimated that there are “up to 900,000 unregistered small arms in Cambodia”. Many demobilized Cambodian soldiers have kept their weapons and the country lacks both an effective registration system and safe storage facilities for legal weapons belonging to government forces: “This results in a vicious circle in which legal weapons are often sold by poorly paid soldiers, while illegal weapons are confiscated and again become legal weapons”. And, in 2002 and “in spite of the government’s crackdown on illegal arms, traders at Teuk Thla market in Phnom Penh still take orders for weapons”. Cambodia has emerged as a regional market for small arms: “Myanmar rebel groups, secessionists from Sri Lanka and supporters of Acehnese independence movements in Indonesia are among those groups that have bought weapons from Cambodia’s well-established black market” [44] .

Arms shipments from Cambodia can reach all the way to India, as has allegedly been the case in the late 1990s when arms consignments comprising “AK series rifles, mortars, landmines, Sten guns and high-powered explosives”, meant for various insurgent groups in Northeastern India, were said to be coming from Bangladesh, where illicit drugs from Burma and arms from Cambodia cross their paths: “The drug shipments head towards Jaffna and from there to various destinations in West Asia for entry into the European and US markets. According to intelligence sources, Ranong Island off the coast of Thailand is the staging point for arms shipments that originate from Cambodia and take the sea route through the Andaman Sea to the major receiving point at Cox’s Bazar, Bangladesh’s southernmost tip”. While this route has been used by arms dealers and their end-users for a number of years, the alleged “drug trafficking by the LTTE has added a new dimension” [45] . This maritime route is also clearly used for trafficking drugs as the January 2001 seizure of heroin and methamphetamine off Ko Surin (Thailand) has shown: via the Irrawaddy River Burmese heroin reaches the Andaman Sea where fishing boats take it to Ko Surin and unload it south of Ranong. Ranong is thus not only one of the main trading points for the Burmese black market. It is also a drug trafficking node and a well-known passage for human smuggling, as testified by its rampant prostitution.

But India’s eastern borders with Bangladesh and Burma have also “witnessed smuggling incidents—some of which involved nuclear material of indigenous South and Southeast Asian origin—which since the late 1990s have led authorities to suspect the operation of organized nuclear smuggling rings in the India-Bangladesh border area” [46] . Indeed, “in Southeast Asia, cesium-137, a radioactive material that could fuel a potent Radiological Dispersal Device, was smuggled into Bangkok, Thailand, in 2003. The material was reported to have entered Thailand across the Laotian border, but was said to have been of Russian origin. In 2001, equipment stolen from a public works facility in Bangkok contained radioactive material, including cesium-137. In addition, just over a decade ago, in 1993, police in Hanoi, Vietnam, arrested a Vietnamese man for smuggling 10 kg of uranium from his former workplace in the former Soviet Union” [47] .

Southeast Asian borders are also known for other thriving smuggling and trafficking activities: Burmese teak (Tectona grandis), for example, is being increasingly logged and exported to Thailand, some it smuggled, since Thailand forbid its own teak to be cut in 1989. Farther north, on the Chinese-Burmese border, it is the Wa hills that are being deforested for the economic benefit of China and in the context of a hastened opium suppression programme [48] . Much has been said on Burma’s balance of payments and the fact that it shows hundreds of millions of dollars in unexplained foreign financial inflows. The most widely available explanation was that heroin exports were the largest contributor to the country’s economy. However, illegal timber exports are likely to have contributed tens of millions of dollars to these financial inflows. “As well as deliberately concealed exports, another explanation for the export-import discrepancies… is that substantial timber exports are taking place from territories outside the control of the Forest Department. Both explanations are probably valid. Burma’s biggest customers (China, India, and Thailand) are not only its neighbours, thus facilitating unofficial cross-border trade, but also report the greatest differences between their imports and Burma’s declared exports. Thailand reported more than four times Burma’s declared exports in 1994 and double the declared exports in 1995; India did not provide any statistics for 1994, but in 1995, its declared imports were 30 times greater than Burma’s declared exports. Burma reported no exports to China in 1995, but China declared imports of more than 500,000 m3” [49] .

According to the Chiang Mai based Lahu National Development Organisation, “There is hardly any teak forest remaining [in Eastern Shan state], but other kinds of hardwood, pinewood and fragrant sandalwood are still in great demand”. The LNDO also reports that “Most of the ceasefire groups and militia are involved in logging in their areas, some in conjunction with wealthy businessmen from the cities” and that “The UWSA’s Hong Pang company is currently the main organisation in eastern Shan State carrying out logging. They have their own logging equipment, and also sub-contract other local or foreign (Thai or Chinese) loggers with equipment to carry out the logging” [50] . More of Burma’s natural resources are being plundered in the country’s peripheries as numerous non-timber forest products are also being removed from Burma’s luxurious forests. The LNDO also mentions that “There is a huge demand from China for wildlife and forest products, mainly for medicinal purposes. These include tortoises, bears’ gall bladders, snakes, otter skins, pangolin scales and wild orchids. Despite the fact that many of these species are endangered and trade in them is prohibited in Burma, there exists a thriving black market network to locate and export the various items. The main dealers are Chinese businesspeople living in towns such as Tachileck and Kengtung. They send out representatives to villages, where they place orders for certain products with local agents. Villagers are told that if they can find the products, they will receive a particular amount of money, for example up to 20,000 kyat (approx US$20) per 10 tical (approx 160 g) of bear’s gall bladder or 150,000 kyat (approx US$140) per viss (1,6 kg) for first class orchids [51] . The wildlife of Mainland Southeast Asia had already considerably suffered from the wide-scale hunting, poaching, and traffic of numerous species, reorienting the plunder and trade toward countries that have been somehow spared until recently. Hence, “as neighbouring countries have exhausted their own valuable natural resources, the price for Cambodia’s last populations of tigers, elephants, and bears has soared to levels undreamed of even a decade ago”. But Cambodia is not the only country concerned: “as demand for wild animals has grown in far off places, new supply routes have opened up in Asia”, most notably in Burma, and “the supply routes are growing bigger and more sophisticated by the day” [52] . As suggested by the above-mentioned examples, smuggling and trafficking activities are widespread and extremely diverse in Southeast Asia.

 Trafficking synergies or isolated trends?

There is a distinction that goes beyond that made between smuggling and trafficking. Indeed, smuggling and trafficking vie not only on newly generated resources such as illicit drugs but also and even more on non-renewable natural resources: most of smuggling and trafficking activities thrive on what can be designated as predatory economies and activities, that is, most notably, plundering of natural resources. What is rarely acknowledged is that such trading can prove much more detrimental to the environment and to human societies than the production of and trafficking in illicit drugs (the environmental costs of which should not be ignored either) or counterfeit items (even though counterfeit mechanical parts and medical drugs present obvious dangers). But since smuggling and trafficking are of concern for source, transit, and destinations countries, one has to dissociate the impacts and consequences of these trades according to their very nature and extent. For instance, human trafficking can have extremely detrimental social and health consequences in source as well as in destination countries. As for the trade in exotic timber and rare animal species, it can create environmental havoc in source countries (forest depletion but also landslides, vulnerability to tidal waves, etc.) but is unlikely to have dramatic consequences in destinations countries, at least until a probable global impact is felt in these countries.

Moreover, some law enforcement activities can have rather perverse and “unintended” consequences, fuelling other illicit activities than the targeted one as producers and, or, smugglers and traffickers resort to alternative economic activities to make up for lost revenues. For example, the “war on drugs” can clearly be counter-productive in terms of drug production [53] , “resulting in perverse incentives for farmers to grow more drugs (e.g., in Colombia), displacement of production to more remote areas, and fuelling of violence and insecurity (Peru, Bolivia, Colombia), which in several cases forced the eradication policy to be reversed and led to adverse political outcomes” [54] . Of course, such a phenomenon happens in Asia too, where the failure to provide economic alternatives to opium production before eradicating poppy crops can also have a devastating impact on the impoverished rural people who depend on the illicit opium economy for their livelihood [55] , and thus foster other drug trafficking activities (heroin in lieu of opium, methamphetamine in lieu of opium and, or heroin) alternative activities such as human trafficking, widespread logging, trafficking in rare species, etc.

Other such synergies can be suspected and still need to be properly documented and understood. For example, various trades and movements can be linked together: the sex trade can, to some extent, be nurtured by ill-designed and ill-implemented anti-drug policies, thus fuelling and AIDS pandemic that, in Asia, grows mostly through intravenous drug use. The AIDS pandemic can also be suspected of spurring child prostitution as it is likely that the worldwide explosion of child prostitution that happened after 1985 has been mainly driven by the fear of AIDS (but also by a growing worldwide tourism industry that made sex tourism more affordable). Moreover, when eradication of illicit crops such as opium is favoured against the development of alternative livelihoods, “unintended” consequences such as accelerated deforestation and other predatory activities are very much likely to occur.

As for arms smuggling and trafficking, mostly of ordinary conventional weapons, it is responsible for the vast majority of casualties in the world’s conflicts and thus for the death, wounding and uprooting of a countless number of people each year [56] . In Southeast Asia, as it is now well known, decades of armed conflicts (Vietnam, Laos, Cambodia, Burma) have spurred the production and traffic of opium, heroin and, more recently, methamphetamine. But they have also thrown hundreds of thousands of refugees on the roads and across the national borders of the region, creating favourable conditions for the growth of black markets, regional sex trade, and of drug trafficking and consumption.

Of course, demand from buyers around the world plays a significant role by fuelling these trades. But poverty, underdevelopment, and also economic disruptions, political crisis, armed conflicts, and natural catastrophes create local, national and regional contexts and synergies that can push people into smuggling and trafficking. In Southeast Asia, as in the rest of the world, the smuggling and trafficking phenomenon is extremely diverse and complex. Complex yet unsatisfactorily accounted for, since synergies are undoubtedly at work between different smuggling and trafficking activities. The case of Mainland Southeast Asia shows a complex reality where every smuggler or trafficker may not be a versatile and diversified merchant, but where many illicit trades coexist and can compete with and, or, benefit from each other, but to an extent that will not be satisfactorily known and understood until further research is conducted through specific case studies.

 
[1] . The author is a Research Fellow at the French National Centre for Scientific Research (CNRS). He studies the geopolitics of illicit drugs and illegal trades in Asia. His last book: Opium. Uncovering the Politics of the Poppy, was released in September 2009 by I.B. Tauris (London). For more information on his work and other publications, see www.geopium.org.

 [2] Mahnaz Z. Ispahani, Roads and Rivals : the Politics of Access in the Borderlands of Asia, London, I.B. Tauris & Co Ltd Publishers, 1989

 [3] . David Bevan, Paul Collier, Jan Gunning, Black Markets and Black Goods, Oxford University Institute of Economics and Statistics, mimeogr., December 1998.

 [4] . See, for further developments regarding illicitness in international trade: Marie-Angèle Hermitte, L’illicite dans le commerce international des marchandises, in Philipe Kahn et Catherine Kessedjian, L’illicite dans le commerce international, Dijon, University of Burgondy-CNES (“Travaux du Centre de recherche sur le droit des marchés et des investissements internationaux”, 16), 1998 : 109-175.

 [5] . Brian Iselin and Melanie Adams, Distinguishing between Human Trafficking and People Smuggling, UNODC, Bangkok, 10 April 2003.

 [6] . US Department of State, Traffiking in Persons Report, 2004: http://www.state.gov/g/tip/rls/tiprpt/2004/

 [7] . Xin Ren, Trafficking in Children: China and Asian Perspective, California State University, Sacramento, Conference on Making Children’s Rights Work: National & International Perspectives, International Bureau for Children’s Rights, Montreal, November 20, 2004: 1.

 [8] . Xin Ren, Trafficking in Children: China and Asian Perspective: 2.

 [9] . Xin Ren, Trafficking in Children: China and Asian Perspective: 5.

 [10] . Vitit Muntarbhorn, Tackling the demand factor for child sex, Bangkok Post, 30 April 2005.

 [11] . International Labour Organisation, A global alliance against forced labour, Global Report under the Follow-up to the ILO Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work 2005, International Labour Office, Geneva, May 2005.

 [12] . Robert L. Canfield, Ethnic, Regional, and Sectarian Alignments in Afghanistan, in Ali. Banuazizi and Myron Weiner (Eds), The State, Religion, and Ethnic Politics. Afghanistan, Iran, and Pakistan, 1986 : 97.

 [13] . M.E. Edwards, J.B. Baumann, 1977, “An Eye for an eye: Pakistan’s Wild Frontier”, National Geographic, January 1977 : 122.

 [14] . Mahnaz Z. Ispahani, Roads and Rivals : the Politics of Access in the Borderlands of Asia, London, I.B. Tauris & Co Ltd Publishers, 1989 :141. Regarding borders and trafficking routes in Asia, see also: Pierre-Arnaud Chouvy, Les Territoires de l’opium, Paris, Olizane, 2002.

 [15] . Mahnaz Z. Ispahani, Roads and Rivals : the Politics of Access in the Borderlands of Asia, London, I.B. Tauris & Co Ltd Publishers, 1989 :2-3.

 [16] . Mahnaz Z. Ispahani, Roads and Rivals : the Politics of Access in the Borderlands of Asia, London, I.B. Tauris & Co Ltd Publishers, 1989 :7.

 [17] . Mahnaz Z. Ispahani, Roads and Rivals : the Politics of Access in the Borderlands of Asia, London, I.B. Tauris & Co Ltd Publishers, 1989 :3.

 [18] . Thongchai Winichakul, Siam Mapped. A History of the Geo-Body of a Nation, Bangkok, Silkworm Books, 1994: 73.

 [19] . Text of the 1907 Romanes Lecture on the subject of Frontiers by Lord Curzon of Kedleston, Viceroy of India (1898-1905) and British Foreign Secretary 1919-24): Website of The International Boundaries Research Unit (http://www-ibru.dur.ac.uk/docs/curzon1.html).

 [20] . Pierre-Arnaud Chouvy, Les Territoires de l’opium, Paris, Olizane, 2002. Opium. Uncovering the Politics of the Poppy, London, I.B. Tauris, 2009.

 [21] . Alastair Lamb, Asian Frontiers. Studies in a Continuing Problem, London, Pall Mall Press, 1968: 62-63.

 [22] . Thongchai Winichakul, Siam Mapped. A History of the Geo-Body of a Nation, Bangkok, Silkworm Books, 1994: 164.

 [23] . Thongchai Winichakul, Siam Mapped. A History of the Geo-Body of a Nation, Bangkok, Silkworm Books, 1994: 170.

 [24] . Willem van Schendel and Itty Abraham, Beyond Borders: (Il)licit Flows of Objects, People, and Ideas, New York, Social Science Research Council, Discussion Paper, 2000.

 [25] . Pierre-Arnaud Chouvy, Les Territoires de l’opium, Paris, Olizane, 2002 Opium. Uncovering the Politics of the Poppy, London, I.B. Tauris, 2009.

 [26] . Mya Maung, The Burma Road to Poverty, New York, Praeger, 1991: 210.

 [27] . Mya Maung, The Burma Road to Poverty, New York, Praeger, 1991: 210.

 [28] . Mya Maung, The Burma Road to Poverty, New York, Praeger, 1991: 211.

 [29] . Mya Maung, The Burma Road to Poverty, New York, Praeger, 1991: 213.

 [30] . Mya Maung, The Burma Road to Poverty, New York, Praeger, 1991: 214.

 [31] . Willem van Schendel and Itty Abraham, Beyond Borders: (Il)licit Flows of Objects, People, and Ideas, New York, Social Science Research Council, Discussion Paper, 2000.

 [32] . Pierre-Arnaud Chouvy, Les Territoires de l’opium, Paris, Olizane, 2002 ; Pierre-Arnaud Chouvy and Joël Meissonnier, Yaa Baa. Production, Traffic and Consumption of Methamphetamine in Mainland Southeast Asia, Singapore, Singapore University Press, 2004. Opium. Uncovering the Politics of the Poppy, London, I.B. Tauris, 2009.

 [33] . Andrew Prosser, Nuclear Trafficking Routes: Dangerous Trends in Southern Asia, Special report of the Center for Defense Information, 22 November 2004.

 [34] . Lyudmila Zaitseva, Kevin Hand, Nuclear Smuggling Chains, American Behavioral Scientist, 46.6, February 2003: 822-844.

 [35] . Pierre-Arnaud Chouvy, Les Territoires de l’opium, Paris, Olizane, 2002 ; Pierre-Arnaud Chouvy and Joël Meissonnier, Yaa Baa. Production, Traffic and Consumption of Methamphetamine in Mainland Southeast Asia, Singapore, Singapore University Press, 2004. Opium. Uncovering the Politics of the Poppy, London, I.B. Tauris, 2009.

 [36] . For further details on opium production and heroin and methamphetamine trafficking in Mainland Southeast Asia, see the author’s website, www.geopium.org, where many papers and maps are available.

 [37] . Anthony Davis, Cambodia struggles with drug smuggling escalation, Jane’s Intelligence Review, June 01, 2005.

 [38] . Jane’s Sentinel Security Assessment, Cambodia, Southeast Asia, Issue Twelve, London, Jane’s Information Group, 2003: 70.

 [39] . Bangkok Post, “Drug kingpin moves into porno business”, 20 April 2005.

 [40] . Agence France Presse, Drug resistant malaria haunts Southeast Asia, fuels illicit trade, 26 April 2005.

 [41] . D. A. Feingold, “The Hell of Good Intentions; Some Preliminary thoughts on Opium in the Political Ecology of the Trade in Girls and Women”, in Grant Evans, Christopher Hutton & Kuah Khun Eng (Eds): Where China Meets Southeast Asia: Social and Cultural Changes in the Border Regions, New York: St. Martins Press, p. 183-203, 2000.

 [42] . Thérèse M. Caouette, Burmese Refugees in Thailand (unpublished manuscript), presented at the conference Burma ( Myanmar): Challenges and Opportunities for the 1990s, Joint FCO/ASIAN Studies Center, St. Antony’s college, Oxford, England, 13-15 December 1991; Bangkok Post, UN Backs Thai Approach to Dealing with Burmese Refugees, 4 October 1998; Supang Chantavanich, “Mouvements de population en Thaïlande, 2 décennies d’incertitudes et de problèmes non résolus” in Stéphane Dovert (ed.): Thaïlande contemporaine, Paris, L’Harmattan, 2001, p. 249-273.

 [43] . Bangkok Post, Shan flee Burma as Junta Moves Wa on their Land, 1 February 2001; Bangkok Post, Army Worried over Influx of Shan, 6 Februart 2001. Concerning forced movements of population conducted by the SLORC/SPDC in Shan State, see reports from the Shan Human Rights Foundation in Chiang Mai, Thailand at website http://www.shanland.org

 [44] . Jane’s Sentinel Security Assessment, Cambodia, Southeast Asia, Issue Twelve, London, Jane’s Information Group, 2003: 71.

 [45] . Outlook India, Arms, Drugs, and the Man, 26 March 2001.

 [46] . Andrew Prosser, Nuclear Trafficking Routes: Dangerous Trends in Southern Asia, Special report of the Center for Defense Information, 22 November 2004.

 [47] . Andrew Prosser, Nuclear Trafficking Routes: Dangerous Trends in Southern Asia, Special report of the Center for Defense Information, 22 November 2004.

 [48] . Pierre-Arnaud Chouvy, “The Dangers of opium eradication in Asia”, Jane’s Intelligence Review, 17 (1), 2005, p. 26-27; Pierre-Arnaud Chouvy, “Myanmar’s Wa: Likely losers in opium war”, Asia Times, 24 January 2004.

 [49] . World Resource Institute, The Regional Timber Trade in Southeast Asia, http://www.wri.org/ffi/burma/ timtrade.htm, page visited on 21 March 1999.

 [50] . Lahu National Development Organisation, 2004, Aftershocks along Burma’s Mekong, http://www.ibiblio.org/ obl/docs/Aftershocks.html (page visited on 27 April 2005).

 [51] . Lahu National Development Organisation, 2004, Aftershocks along Burma’s Mekong, http://www.ibiblio.org/ obl/docs/Aftershocks.html (page visited on 27 April 2005).

 [52] . Ban Davies, Patrick Brown, On the Trail of the Wildlife Traffickers, The Irrawaddy, April 2005: http:// www.irrawaddy.org.

 [53] Pierre-Arnaud Chouvy, Opium. Uncovering the Politics of the Poppy, London, I.B. Tauris, 2009.

 [54] . World Bank, Afghanistan: State building, sustaining growth, and reducing poverty. A country economic report, 9 September 2004: 87-88.

 [55] . Pierre-Arnaud Chouvy, “The dangers of opium eradication in Asia”, Jane’s Intelligence Review, 17 (1), 2005: 26-27 (http://www.geopium.org/Chouvy-JIR-JAN2005-DangerOpiumEradicationAsia.html).

 [56] . From the page of the Center for Defense Information on the arms trade: http://www.cdi.org.

Insécurité alimentaire et production illicite d’opium en Asie

Pierre-Arnaud Chouvy

Annales de géographie, n° 673, mai – juin 2010, pp. 229-247.

Mots-clés : Opium, pavot, insécurité, autosuffisance, vivrier, économie, Asie, Afghanistan, Birmanie, Laos

Résumé:
La production illicite d’opium en Asie a longtemps bénéficié des synergies qui existaient entre économie de guerre et économie des drogues illicites. Que ce soit en Birmanie, en transition entre guerre et paix, ou en Afghanistan, où l’insécurité va croissant depuis 2005, la production illicite d’opium n’apparaît plus comme étant motivée par le financement des parties en conflit mais plutôt par l’insuffisance et l’insécurité alimentaires auxquelles les populations doivent faire face. En effet, en dépit des grandes différences qui existent entre les contextes afghan, birman et laotien de production d’opium, les études menées lors des années 2000 montrent que ce sont l’insuffisance et l’insécurité alimentaires qui expliquent en grande partie le recours à la production illicite d’opium. En fin de compte, la production illicite d’opium doit moins son succès à sa rentabilité, qui est faible, qu’au fait qu’elle permet de dépasser en partie certaines des limites structurelles et conjoncturelles des systèmes de production agricoles concernés.

Keywords: Opium, poppy, insecurity, food deficiency, economy, Asia, Afghanistan, Burma, Laos

Abstract:
In Asia, illicit opium production has long thrived on the drug – armed conflict nexus. Whether in Burma, in transition between war and peace, or in Afghanistan, where insecurity has largely increased since 2005, illicit opium production can no longer be explained by the funding of warring parties. Instead, it now appears that illicit opium production is largely driven by food deficiency and insecurity. Despite the very different agricultural contexts of Afghanistan, Burma, and Laos, in the 2000s studies and surveys have shown that the main drivers of illicit opium production are the same, that is, food deficiency and insecurity. Of course, food deficiency and insecurity have their own causes. But no matter how diverse these causes may be, opium production appears to be a common answer by farming communities who must cope with insufficient or irregular food production. This is despite the fact that illicit opium production is far from being necessarily an economic activity superior to others: opium production owes its success more to the ability it gives some farmers to overcome the limits of their food production systems rather than to its alleged economic superiority.

 Le pavot à opium, Papaver somniferum L., se satisfait de conditions climatiques, écologiques et édaphiques très variées et peut donc être cultivé sur tous les continents (Chouvy, 2002 : 43-47). La plante est toutefois principalement cultivée en Asie. Ainsi, c’est en Afghanistan et en Birmanie, centres historiques des espaces de production illicite d’opium du Croissant d’Or et du Triangle d’Or, qu’existent désormais les plus vastes superficies mondiales de cultures illicites de pavot à opium. En effet, bien que les deux pays diffèrent profondément, notamment du point de vue climatique, la production d’opium a connu ses plus grands succès depuis la Seconde Guerre mondiale dans les basses terres semi arides du sud de l’Afghanistan et dans les hautes terres tropicales humides du nord de la Birmanie (Chouvy, 2002).

La grande diversité écologique des régions de production laisse peu de doute quant à la primauté des facteurs politiques et économiques dans la localisation des cultures illicites de pavot à opium. Mais, en dépit de cette diversité et de celle des systèmes de production agricole, il apparaît que ce sont la pauvreté et, plus précisément, l’insuffisance et l’insécurité alimentaires, qui motivent et expliquent le recours individuel ou familial à la culture du pavot à opium dans les principaux pays producteurs illicites d’opium. En Afghanistan, en Birmanie et au Laos, l’insécurité alimentaire explique en effet en grande partie le recours ou non à la production illicite d’opium. Certes, les causes de l’insécurité alimentaire diffèrent grandement d’un pays à l’autre ou même au sein de chaque pays et c’est précisément cette complexité et cette diversité des contextes de production qui doivent être appréhendées et prises en compte pour que les politiques antidrogue et, parmi elles, les politiques dites de « développement alternatif », cessent de cumuler les échecs, voire d’être contre-productives.

Le pavot, une culture mondiale

Avant de rencontrer les succès qu’on lui connaît dans les espaces historiques du Triangle d’Or (Birmanie, Laos, Thaïlande) et du Croissant d’Or (Afghanistan, Iran, Pakistan), la culture du pavot à opium a connu des développements considérables dans d’autres pays d’Asie (principalement en Inde, en Chine, et en Turquie), parfois de façon légale (France, Inde, Turquie). Il existe en effet toujours de vastes cultures légales de pavot à opium destinées à l’industrie pharmaceutique et autorisées comme telles par l’Organe international de contrôle des stupéfiants des Nations unies (OICS). Il n’est que l’Inde, toutefois, qui produise légalement de l’opium : tous les autres pays producteurs d’opiacés pharmaceutiques (Turquie comprise) se contentent de cultiver du pavot pour le récolter sur pied, sans en extraire l’opium par incision (Chouvy, 2008). La production d’opium est donc désormais presque exclusivement illégale et est concentrée à plus de 95 pour cent en Asie : selon les estimations des Nations unies l’Afghanistan aurait produit à lui seul 92 pour cent de l’opium illicite mondial en 2007 (UNODC, 2008 : 11).

C’est le déficit de contrôle politico-territorial caractéristique de certains pays non autorisés à produire des opiacés de façon légale qui permet que des dizaines de milliers d’hectares de cultures illicites y prospèrent sans réelle entrave (principalement : Afghanistan, Birmanie, Laos, Colombie, Mexique). Les raisons d’un tel manque de contrôle politico-territorial sont diverses et souvent non exclusives : conflits armés, corruption, territoire non ou trop faiblement intégré ou contrôlé, déficit de moyens humains, économiques, et matériels, etc. Ce sont les conflits armés qui figurent souvent et à juste titre au premier rang des facteurs explicatifs du recours à la production agricole de drogues illicites (Afghanistan, Birmanie, Colombie, par exemple), bien qu’ils ne puissent toutefois expliquer à eux seuls, ou systématiquement, l’émergence des espaces de production illicite d’opium de la deuxième moitié du XXe siècle (McCoy, 1991 ; Labrousse, Koutouzis, 1996 ; Labrousse, 2004). Certes, le déclenchement de conflits armés dans des pays ou régions déjà concernés par la culture du pavot augmente considérablement les chances de développement des surfaces cultivées (Chouvy, Laniel, 2006). De fait, si les longs et coûteux conflits afghans et birmans ont permis que la production illicite d’opium se développe dans les proportions que l’on connaît sur les territoires des deux pays, c’est notamment parce que l’économie de la drogue y a grandement contribué au financement de la guerre. Et ce d’autant plus que la guerre s’y est prolongée au point de n’en plus finir, comme si production d’opium et guerre s’auto-entretenaient, la fragmentation politique des acteurs des conflits considérés encourageant d’autant le recours à une économie de la drogue qui, extrêmement florissante, n’en devenait que plus motivante pour les belligérants (Chouvy, 2002).

L’Afghanistan et la Birmanie figurent parmi les pays les plus pauvres de la planète et la prédominance du paysannat dans leurs structures économiques respectives rend le recours à la production agricole de drogues illicites d’autant plus réalisable que l’économie y a souffert des affres de la guerre et que le contrôle politico-territorial recherché par les autorités et pouvoirs en place est extrêmement limité ou s’accommode fort bien des ressources que les cultures illicites procurent. Dans les deux cas, par son intensité et sa durée, la guerre a joué un rôle de première importance dans l’extrême paupérisation des populations et y fausse donc une approche du recours à l’économie de la drogue en termes soit strictement économiques, soit strictement polémologiques.

La production illicite d’opium, entre guerre et pauvreté

Au milieu de la décennie 2000, la Birmanie se situe toujours dans une période de transition entre guerre et paix et donc entre économie de guerre et économie de paix, alors que la situation sécuritaire afghane, elle, a davantage tendu à se dégrader qu’à s’améliorer entre 2005 et 2009. En tout état de cause, et quelles que soient les différences géopolitiques, politiques, géographiques et économiques qui les distinguent, les deux pays font l’expérience similaire, mais à des degrés divers, selon laquelle l’économie de la drogue survit aux conflits et surtout aux économies de guerres qui en ont assuré le succès (Chouvy, Laniel, 2006). En effet, si l’économie de l’opium n’alimente plus de conflit armé en Afghanistan et en Birmanie comme cela a pu être le cas lors de la décennie 1990 (Labrousse, 2005), ou alors seulement de façon partielle et mineure (Chouvy, 2004), les paysanneries de l’opium, elles, dépendent toujours grandement des revenus générés par cette activité agricole.

On peut en fait raisonnablement estimer qu’en Afghanistan et en Birmanie, la pauvreté, causée directement (destructions physiques, coût humain, impôts de guerre, rapine, etc.) ou indirectement (entrave au développement, aux investissements, etc.) par des années ou des décennies de guerre, est désormais le facteur principal du recours à l’économie agricole des drogues illicites, quoi qu’en disent certains observateurs, notamment le directeur de l’Office des Nations unies contre la drogue et le crime dans le rapport 2007 consacré à l’Afghanistan (UNODC, 2007a : iv). Il en va de même au Laos, où la relation symbiotique qui existait entre économie de guerre et économie de la drogue[1] a disparu depuis longtemps maintenant, mais où les contraintes du territoire et son abandon partiel par les autorités ont laissé nombre de communautés villageoises sans autre alternative économique que celle de la production d’opium. Il n’est pas inutile de rappeler ici que la conception selon laquelle ce serait l’opium qui serait la cause de la pauvreté, plutôt que l’inverse, est partagée par nombre d’officiels dans un pays où, selon la planification officielle, la réduction voire la suppression de la pauvreté (2015) sera précédée par la suppression de l’agriculture sur brûlis (2010) – désignée pour responsable principale sinon unique de la déforestation –, et de la culture du pavot à opium (2005) (Ducourtieux, Doligez, Sacklokham, 2008 : 155-156).

En fait, la suppression de la production d’opium n’implique bien sûr pas celle de la pauvreté puisqu’il semble bien que l’insuffisance et l’insécurité alimentaires constituent les causes premières du recours à la culture du pavot. Ainsi, dans le nord du Laos, et malgré la relation de causalité opium – pauvreté avancée par l’UNODC et les autorités laotiennes (et leur négation d’une relation de causalité pauvreté – opium), l’élimination de la culture du pavot s’est faite « au prix d’un accroissement de la pauvreté ». En effet, les études indépendantes portant sur les effets de l’élimination de la production d’opium dans le nord du Laos « évoquent un appauvrissement marqué et une insécurité alimentaire pour les plus pauvres, faute de ventes d’opium pour acheter du riz et d’alternatives économiquement viables » (Ducourtieux, Doligez, Sacklokham, 2008 : 163, 164).

S’il n’y a pas de causalité absolue liant la pauvreté à la production illicite d’opium, il n’en existe pas moins une indéniable corrélation. Mais même cette corrélation est controversée, sinon contestée, alors que les réalités du terrain témoignent abondamment de ces liens, que ce soit en Afghanistan, en Birmanie, ou au Laos. On peut estimer que la controverse trouve avant tout sa source dans la méconnaissance des motivations des producteurs d’opium illicite, dans des définitions inadéquates, voire inexactes, de la pauvreté, ou encore dans le fait que certaines approches idéologiques priment sur les approches rationnelles. De fait, la prohibition et la guerre contre la drogue reposent avant tout sur des fondements idéologiques, voire religieux, et ne laissent que très peu de place aux débats rationnels (Chouvy, Laniel, 2004). La connaissance des systèmes de production des paysans asiatiques de l’opium ne cesse toutefois de progresser. Ainsi, au cours de la dernière décennie, les recherches exposant et analysant les conditions de vie et les stratégies économiques des paysans de l’opium afghans, birmans et laotiens, se sont multipliées (notamment : Buddenberg, Byrd, 2006 ; Ducourtieux, 2004 ; Goodhand, 2005 ; GTZ, 1998 ; Macdonald, 2007 ; Milsom, 2005 ; Pain, 2007 ; Renard, 2001 ; Rubin, 2004 ; TNI, 2002, 2005). Ces travaux ont permis de confirmer que la pauvreté était bien la raison première pour laquelle l’essentiel des paysanneries asiatiques de l’opium recourait à une agriculture illicite. Plus précisément, ce sont les pénuries et l’insécurité alimentaires qui poussent nombre de paysans afghans, birmans, et laotiens à cultiver du pavot à opium.

Ce qui peut certes apparaître comme une évidence n’en reste pas moins ignoré par nombre d’acteurs institutionnels de la lutte antidrogue mondiale qui persistent à considérer la production illicite d’opium (et de cannabis et de coca) comme une activité criminelle appelant des mesures répressives et non comme une stratégie de survie requérant des mesures de développement économique. Il convient donc d’insister sur la nature des causes premières du recours individuel ou familial à la production illicite d’opium en Asie pour qu’un terme puisse être mis à la « guerre contre la drogue » et que des alternatives économiques puissent être proposées aux paysans de l’opium.

Les causes du recours à la production illicite d’opium : la diversité dans l’unité

En Asie du Sud-Ouest comme en Asie du Sud-Est, la culture du pavot est notamment régie par les conditions climatiques. Il s’agit d’une culture de printemps voire d’été en Afghanistan (et au Pakistan), où le pavot germe au sortir de l’hiver et profite de l’apport en eau fourni par la fonte des neiges, avant les grandes chaleurs d’été. En Birmanie, au Laos et en Thaïlande, par contre, le pavot est une culture d’hiver, c’est-à-dire de saison sèche. En effet, en raison de leur régime tropical humide et de leur exposition aux flux de mousson, les trois pays connaissent des précipitations et une chaleur estivales trop élevées pour la culture du pavot. Mais précipitations et températures ne règlent pas seulement le calendrier des cultures : elles déterminent aussi leur localisation altitudinale. Ainsi, en Asie du Sud-Est, le pavot est cultivé presque exclusivement au-dessus de 800 mètres, altitude à partir de laquelle les conditions d’ensoleillement, d’humidité et de température (fraîcheur) lui sont favorables.

Quel que soit le climat sous lequel il est cultivé, le pavot à opium constitue une culture de rente que la plupart des paysans de l’opium associent à leurs cultures vivrières lorsque celles-ci ne leur permettent pas d’atteindre l’autosuffisance alimentaire familiale. Pour l’immense majorité des paysans de l’opium, la culture du pavot participe clairement et avant tout d’une stratégie d’optimisation de leur sécurité alimentaire: la substitution complète du pavot aux cultures céréalières est en effet quasi inexistante et le recours à la production d’opium intervient avant tout pour compenser les déficits vivriers. Certes, les motivations précises des uns et des autres sont variées dès lors que les paysans de l’opium connaissent une multitude de situations différentes selon qu’ils sont propriétaires terriens, fermiers, métayers, travailleurs saisonniers, qu’ils pratiquent une agriculture itinérante ou semi itinérante sur brûlis, qu’ils cultivent des fonds de vallée irrigués, des terrasses irriguées, ou des essarts d’altitude non irrigués. Mais quelle que soit leur situation, les paysans asiatiques produisent de l’opium en grande majorité afin de pallier, ne serait-ce qu’en partie, leurs déficits vivriers. Cela est d’autant plus clair que la supériorité des prix de l’opium par rapport à ceux des cultures vivrières ou d’autres cultures de rente est loin d’être évidente ou systématique : en effet, la production d’opium est extrêmement exigeante en main-d’œuvre, ce qui grève fortement les revenus nets des producteurs lorsque la force de travail familiale est insuffisante. 

Dans les hautes terres d’Asie du Sud-Est continentale la production de riz pluvial demande elle aussi une main-d’œuvre nombreuse, beaucoup plus que celle du blé en Asie du Sud-Ouest. D’ailleurs, la culture pluviale de riz de montagne y est davantage limitée par la faible disponibilité en main-d’œuvre que par le manque de terres cultivables. De fait, dès lors qu’elle suit celle du riz et du maïs, la culture du pavot permet d’en compenser les déficits en utilisant la main-d’œuvre familiale tout au long de l’année. A l’inverse, en Afghanistan, l’autosuffisance familiale en blé (culture qui intervient en même temps que celle du pavot et impose donc un choix cultural) est davantage compromise par le manque de terres cultivables qui limite le potentiel de production de familles dont la taille moyenne est par ailleurs importante.

Face à une faible disponibilité des terres arables et à la taille importante des familles afghanes, l’intensité en travail et donc le coût de la production d’opium ne sont pas rédhibitoires, bien au contraire : ne disposant que d’une faible surface agricole utile un paysan afghan nourrira vraisemblablement mieux sa famille nombreuse en y produisant de l’opium qu’en ayant recours à la céréaliculture, surtout lorsque le rendement de celle-ci est faible. En Asie du Sud-Est comme en Asie du Sud-Ouest, la production d’opium permet avant tout de pallier un manque de ressources (main-d’œuvre, eau, terres cultivables, limitant les productions vivrières). Elle ne permet que très rarement l’enrichissement des paysanneries qui y ont recours puisqu’elle sert avant tout à compenser ou atténuer leurs déficits vivriers.

Birmanie et Laos : riziculture de montagne et insécurité alimentaire

En Birmanie et au Laos, la production d’opium est principalement le fait de populations tribales montagnardes (Akha, Hmong, Lahu, Lisu, Wa, etc.) qui pratiquent une agriculture sur brûlis itinérante ou semi-itinérante dans les hautes terres aux faibles densités humaines du nord de la péninsule. Les basses terres irriguées, elles, sont densément peuplées et principalement consacrées à la riziculture par des Birmans (ethniques[2]), des Thaï, et des Lao. De fait, 93 pour cent des champs de pavot répertoriés en 2002 par les Nations unies dans la région du nord de l’Etat shan de Birmanie se situaient au-dessus de 800 mètres d’altitude (UNDCP, 2002 : 21) et, en 2001, 80 pour cent des villages producteurs d’opium du Laos se situaient au-dessus de 700 mètres (UNDCP, 2001 : 16). Même si, en altitude, des vallées entières peuvent être cultivées en pavot, la large priorité donnée à la riziculture humide lorsqu’elle est possible fait que la culture du pavot est majoritairement entreprise sur les pentes des collines et montagnes de la région : en 2002, 65 pour cent des champs de pavot de la Région spéciale n°2 (wa) de l’Etat shan de Birmanie étaient situés en terrain incliné, 24 pour cent l’étaient en terrain plat (fonds de vallées ou plateaux), et seuls 8 pour cent l’étaient en terrasses[3] (UNDCP, 2002 : 21). La culture du pavot y était pluviale à près de 99 pour cent en 2002 (UNDCP, 2002 : 21).

Les études socio-économiques menées par l’UNODC tendent à montrer que l’étendue des cultures de pavot est liée à celle de la riziculture inondée ou irriguée et donc au degré d’autosuffisance et de sécurité alimentaires des populations. En effet, les rendements de la riziculture humide sont de loin supérieurs à ceux de la riziculture pluviale sur essarts. Ainsi, en Birmanie, les familles productrices d’opium sont caractérisées par un plus large recours à la culture itinérante (riziculture pluviale) que celles qui ne cultivent pas de pavot et le pourcentage de familles possédant des terres rizicoles inondées ou irriguées est inférieur dans les villages producteurs d’opium que dans les autres (UNODC 2006a : 91-92).

Les déficits et l’insécurité alimentaires expliquent plus que tout autre facteur pourquoi la production d’opium est plus importante dans certaines régions de Birmanie et du Laos que dans d’autres. En 2005, par exemple, 57 pour cent des villages du nord du Laos et 90 pour cent de ceux de la région wa de Birmanie (où les productions d’opium des deux pays sont ou étaient concentrées) étaient déficitaires en riz. La situation était particulièrement difficile dans la région wa où la production annuelle de riz d’une famille moyenne n’équivalait qu’à quatre à six mois de consommation. La même année, la production d’opium ne contribuait en moyenne qu’à 10 pour cent du revenu total des familles dans le nord du Laos (contre 42 pour cent en 2003, lorsque la culture du pavot n’avait pas encore été interdite) mais à 73 pour cent de celui des familles de la région wa : la production d’opium était donc d’autant plus importante que la production de riz était insuffisante. En effet, avant l’interdit de production décrété en 2005 par les autorités wa (United Wa State Party / United Wa State Army), 82 pour cent des paysans de la région wa cultivaient du pavot afin d’assurer au mieux la sécurité alimentaire de leurs familles (Chouvy, 2005 ; UNODC, 2006a : 26-27).

Les disparités peuvent donc être grandes d’un pays de production d’opium à un autre. Mais elles ne le sont pas moins au sein d’un même pays, ainsi que le montre l’exemple de la Birmanie en 2004 lorsque la production d’opium contribuait à près de 90 pour cent des revenus des familles de la région wa, à 50 pour cent de celui des familles du sud de l’Etat shan, et à seulement 5 pour cent de celui des familles du nord de l’Etat shan (UNODC, 2004a : 22). Si les exemples birmans et laotiens montrent que le degré de dépendance économique à l’opium était variable d’une région à une autre, l’exemple afghan, lui, montre que les causes de l’insuffisance et de l’insécurité alimentaires peuvent être toutes autres mais générer des stratégies paysannes similaires.

Afghanistan : terres arables limitées, familles nombreuses et insécurité alimentaire

Les paysans afghans sont dans une situation qui, tout en étant extrêmement différente de celles des Birmans et des Laotiens, n’en est pas moins comparable par certains aspects. En effet, s’ils ont eux aussi à faire face à une insécurité alimentaire persistante, c’est notamment en raison d’une faible disponibilité de terres arables, de la taille moyenne élevée des familles afghanes et des sécheresses récurrentes. Dans un Afghanistan semi-aride où l’irrigation est souvent indispensable à la production agricole, des décennies de guerre et de destruction des canaux d’irrigation ont accentué le manque d’eau disponible, notamment pour la céréaliculture. En 1978, avant que la guerre ne survienne en Afghanistan (1979), le pays était sur le point d’atteindre son autosuffisance céréalière malgré ses 12 pour cent de terres arables. A la fin des années 1990, alors que le pays était toujours en guerre dix ans après la fin de l’occupation soviétique (1989), les terres effectivement cultivables avaient diminué de près de 40 pour cent, notamment en raison de la destruction des canaux d’irrigation, des sécheresses répétées, et de la plus grande pollution des sols par des mines antipersonnel jamais connue par un pays. Entre 1978 et la chute des Taliban, en 2001, les Nations unies (F.A.O.) estiment que les surfaces irriguées ont diminué de 60 pour cent. Depuis 2001, la production céréalière a toutefois doublé (entre 2001 et 2007), mais sans cesser de varier à la hausse et à la baisse et donc en confrontant la population à une insécurité alimentaire persistante. En 2008 la situation s’est d’ailleurs sérieusement aggravée, d’une part en raison de la persistance de la sécheresse, et d’autre part en raison de la hausse vertigineuse des prix du blé entre janvier 2007 et juin 2008. De fait, depuis 2001, la F.A.O. estime qu’environ un tiers de la population, soit 7 millions de personnes, souffre de façon chronique de la faim, principalement en raison de la sécheresse[4].

Pendant les trois décennies qui ont suivi l’invasion soviétique, la culture du pavot et les récoltes d’opium, elles, ont augmenté, battant record après record, jusqu’à celui de 2007, lorsque l’Afghanistan, premier producteur illégal d’opium depuis 1991 (1980 tonnes), a produit plus d’opium illicite (8200 tonnes) que le monde entier l’année précédente (6610 tonnes en 2006 selon les Nations unies, dont 6100 en Afghanistan). Les récoltes d’opium ont explosé en dépit de l’augmentation de la production céréalière et ce en partie parce qu’il semble bien que la production d’opium constitue davantage une réponse à l’insécurité alimentaire qu’au degré d’autosuffisance alimentaire du pays. De fait, rares sont les paysans afghans qui consacrent l’intégralité des terres qu’ils cultivent au pavot dès lors que la production d’opium s’intègre avant tout dans leurs stratégies d’autosuffisance et de sécurité alimentaires et non dans des stratégies de maximisation des profits. En effet, David Mansfield, en particulier, a montré que dans leur grande majorité les familles afghanes ne produisent pas assez de blé pour assurer leurs besoins de consommation et ce même si elles consacrent l’intégralité des terres dont elles disposent (en propriété, en fermage, ou en métayage) à la céréale : « les terres sont en général trop exigües, les familles trop nombreuses, et les rendements en blé trop faibles » (Mansfield, 2007 : 19-20).

Ainsi, en 2004, dans la province du Nangarhar, les familles autosuffisantes en blé ne consacraient pas plus de 25 pour cent de leurs terres au pavot alors que celles qui souffraient de déficits céréaliers allouaient en moyenne 55 pour cent de leurs terres à la production d’opium (Mansfield, 2004 : 23). L’accroissement des superficies cultivées en pavot s’explique principalement par le fait que l’autosuffisance familiale en blé du paysannat afghan s’est considérablement dégradée au cours des dernières années, notamment en raison de la division héréditaire des terres, du retour massif des réfugiés, mais aussi des sécheresses récurrentes et de la baisse des prix du blé (en tout cas jusqu’en 2005). Certes, après 2001, le contrecoup économique de l’interdiction brutale de culture du pavot par les Taliban a provoqué l’augmentation de la production d’opium. Mais trois ans plus tard, en 2004, dans les provinces de Nangarhar et de Laghman, seuls 5 pour cent des familles d’agriculteurs déclaraient être autosuffisantes en blé alors que 56 pour cent d’entre elles affirmaient l’avoir été précédemment, en général six ans plus tôt (Mansfield, 2004 : 22). Depuis 2004, la détérioration sécuritaire entraînée notamment par la résurgence talibane a encore ralenti le développement rural, favorisant ainsi la croissance de la production d’opium.

Lorsque les terres disponibles sont de superficie insuffisante, qu’elles ne sont pas irriguées, et que la sécheresse sévit, qu’une seule récolte de blé est donc possible au lieu des deux qui sont généralement pratiquées dans de nombreuses régions d’Afghanistan, que l’insécurité compromet nombre de projets de développement, alors nombre de paysans afghans ont tendance à consacrer une partie croissante de leurs terres d’hiver à la culture du pavot. La paysannerie afghane est bien sûr loin de disposer des ressources forestières (chasse et cueillette) des populations d’essarteurs de Birmanie et du Laos pour compenser les déficits de ses cultures vivrières (Pfund, Robinson, 2005). C’est surtout l’élevage qui, en Afghanistan, génère les ressources et les revenus complémentaires nécessaires à l’équilibre économique de la paysannerie. Mais les sécheresses récurrentes ont là encore profondément affecté cette activité : ainsi, au moment du choc économique provoqué par l’interdit taliban visant la production d’opium, la sécheresse avait déjà provoqué une baisse de 50 pour cent de la production céréalière (entre 1999 et 2000) et avait amputé les cheptels de 60 pour cent (entre 1998 et 2001) (F.A.O., 2002 ; Chouvy, 2003).

Mais la culture du pavot est aussi influencée par l’évolution du marché national et régional du blé : l’offre régulière de blé à bon prix sur les marchés afghans a encouragé une partie de la paysannerie afghane à consacrer davantage de ses terres à la production d’opium (Mansfield, 2004 : 68). Ainsi, l’insuffisance et l’insécurité alimentaires encouragent d’autant plus les agriculteurs à cultiver du pavot que du blé est disponible à prix abordable sur le marché national. Au cours des dernières années, production de blé et production d’opium ont donc augmenté de concert, les paysans ne pouvant atteindre l’autosuffisance alimentaire recourant d’autant plus à la culture du pavot que l’achat de blé était devenu possible et fiable et que le prix de l’opium, lui, s’était vu multiplié par dix depuis 2000.

La toute relative supériorité économique de la production d’opium

Le rôle majeur que l’insécurité alimentaire joue dans le choix que font nombre de paysans de recourir à la production d’opium impose de relativiser la supériorité économique de l’opium par rapport aux autres productions, vivrières ou de rente. En effet, afin d’améliorer l’efficacité des programmes de réduction des productions agricoles de drogues illicites, il importe de comprendre non seulement que l’insécurité alimentaire est une des raisons fondamentales du recours à la production illicite d’opium mais aussi que celle-ci n’est pas aussi compétitive qu’on le pense, bien au contraire.

Certes, les productions agricoles de drogues illicites permettent souvent aux paysanneries qui y ont recours de dégager des revenus supérieurs à ceux que d’autres productions autorisent. Ainsi, en 2006 en Afghanistan, un hectare de pavot rapportait en moyenne dix fois plus qu’un hectare de blé (5400 US$ / 550 US$) (UNODC, 2006b : 1). Et avant l’interdit de production qui a frappé la région wa de l’Etat shan de Birmanie en 2005, les paysans de l’opium rapportaient que la culture du pavot y était quatre à cinq fois plus rémunératrice que celle du riz. Il est donc logique que, face à de tels rapports, la production illicite d’opium apparaisse extrêmement rentable et compétitive, et qu’en conséquence elle laisse peu d’arguments aux partisans des programmes de développement alternatif tout en en donnant à ceux qui promeuvent l’éradication forcée comme unique solution.

Mais comparer la valeur d’une production d’opium à celle d’une production de blé ou de riz pose quelques problèmes. Il convient d’emblée d’insister sur la faible pertinence qu’il y a de comparer une culture de rente avec une culture vivrière de base plutôt qu’avec une autre culture de rente. Il n’est pas judicieux non plus de ne pas considérer les variations de prix de chaque production et donc leur caractère conjoncturel : en Afghanistan, le prix de l’opium a été multiplié par dix en quelques années alors que celui du blé baissait (en tout cas jusqu’en 2005). Enfin, il est aberrant de comparer les valeurs globales de chaque production plutôt que les revenus nets qu’elles permettent de dégager : cela revient en effet à ne pas prendre en compte les coûts de production inhérents à chaque denrée alors que ceux-ci diffèrent largement.

Qui plus est, les contextes afghan d’une part, et birman et laotien d’autre part, présentent là encore des différences majeures, le pavot pouvant être d’autant plus facilement concurrencé par d’autres productions en Afghanistan qu’il n’y occupe pas une niche écologique limitée comme c’est le cas en Asie du Sud-Est. Enfin, à la différence des essarteurs du Laos ou de Birmanie, la paysannerie afghane n’a que récemment recouru à la culture du pavot en tant que culture de rente : avant la guerre contre les Soviétiques, l’Afghanistan a longtemps exporté le produit de ses cultures de rente vers l’Inde, l’Asie centrale, ou la Perse, alors que c’est la production d’opium qui, à partir du milieu du dix-neuvième siècle, a fait passer certaines populations tribales des montagnes et collines d’Asie du Sud-Est de l’économie de subsistance qui les caractérisait alors à l’économie commerciale moderne et monétisée (McCoy, 1991 : 119).

En Afghanistan c’est la guerre et ses destructions qui ont bouleversé les systèmes de production et contribué à l’émergence de l’économie de l’opium. La guerre a surtout affecté les cultures de rente afghanes, notamment les immenses vergers du pays (pistaches, figues, dates, amandes, agrumes, etc.) et ses canaux d’irrigation. La production d’opium a alors permis de compenser ces pertes, progressivement et en partie, mais sans jamais remplacer ou concurrencer directement les cultures céréalières. Ainsi, en dépit du différentiel de prix qui existe entre production céréalière et production d’opium, et malgré l’existence de conditions favorables à la culture du pavot dans la majorité du pays, seule une petite fraction des terres cultivées du pays est plantée en pavot : lors des records de superficies cultivées en pavot de 1999, de 2006, et de 2007, la culture du pavot n’a en effet jamais occupé plus de 5 pour cent des terres cultivées du pays (193 000 hectares de pavot en 2007, soit 4,7 pour cent des terres cultivées du pays lors de son record absolu de culture du pavot) (UNODC, 2007b : 7 ; Mansfield, 2002 : 1).

Mais le succès de la production afghane d’opium n’est pas seulement dû à l’insécurité alimentaire qui persiste depuis des années dans le pays ; il est aussi le fait de la multiplication par dix des prix de l’opium après l’interdit taliban de 2000, du faible potentiel économique et du développement limité des productions de rente promues depuis la chute des Taliban (roses, safran, etc.), et de la disponibilité sur les marchés afghans de blé (notamment importé) à bas prix. De fait, en 2000, lorsque les Taliban ont prononcé leur interdit de production d’opium, un hectare de blé rapportait en moyenne deux fois moins qu’un hectare de tomates ou d’oignons, quatre fois moins qu’un hectare de pommes ou de pomme de terre, sept fois moins qu’un hectare d’amandes, et huit fois moins qu’un hectare de pavot (World Bank, 2004 : 69). En 2000, le prix moyen de l’opium était de 30 dollars le kilogramme, c’est-à-dire dans la moyenne des prix de la décennie 1990. Mais en 2001 le choc économique provoqué par l’interdit taliban décupla le prix de l’opium (300 dollars en moyenne en 2001, avec des pics à 1000 dollars, puis 350 dollars en moyenne en 2002) et la chute du régime des étudiants en religion permit ensuite la relance de la production, relance d’autant plus importante que les dettes des paysans de l’opium ne pouvaient être remboursées qu’en accroissant les superficies cultivées. Après 2003 le prix de l’opium diminua pour tomber sous la barre des 100 dollars (86 en 2007) mais il restait néanmoins trois fois plus élevé qu’il ne l’avait été durant la précédente décennie, et donc d’autant plus attractif par rapport aux productions agricoles légales. De fait, en Afghanistan, la culture du pavot est davantage liée à l’insécurité alimentaire qu’elle seule permet de pallier en l’absence d’autres cultures de rente ou d’amélioration des systèmes de production vivrière (notamment irrigation et réforme agraire), qu’au différentiel de prix qui existe entre l’opium et le blé. Il en va de même en Asie du Sud-Est où nombre de paysans ont trouvé dans la production d’opium la source de revenus nécessaire à l’achat de riz lors des périodes de soudure.

En Asie du Sud-Est, les prix de l’opium ont, comme en Afghanistan, augmenté à la suite des baisses forcées de production (interdits de production et éradication), tant en Birmanie qu’au Laos. En 2002, la Birmanie produisait quelque 800 tonnes d’opium au prix moyen de 151 dollars par kilogramme. En 2007 (460 tonnes), après quelques années de chute de production provoquée par les interdits de production prononcés dans le Kokang et dans la région wa, les prix moyens avaient atteint 265 dollars par kilogramme. Ainsi, en cinq ans, les prix de l’opium birman avaient augmenté de 75 pour cent alors que la production avait, elle, diminué de 47 pour cent (UNDCP, 2002 : 4 ; UNODC, 2006b : 5 ; UNODC, 2007c : 50). Quant au Laos, où la production a baissé de 94 pour cent entre 2001 et 2007, les prix ont augmenté de 500 pour cent pour atteindre en moyenne 974 dollars par kilogramme (UNDCP, 2001 : 3 ; UNODC, 2006a : 5). Mais c’est en Thaïlande, où la production d’opium est quasi nulle depuis des années maintenant (environ 2 tonnes, après éradication), que les prix moyens de l’opium au kilo sont, logiquement, les plus élevés : 1071 dollars en moyenne en 2007 (UNODC, 2007c : 122).

Les années 2000 ont donc vu les prix de l’opium et la profitabilité de la production d’opium augmenter tant en Afghanistan qu’en Birmanie et au Laos. Il est donc à l’évidence devenu plus difficile d’y concurrencer la production d’opium avec des productions agricoles légales dont les prix n’ont pas augmenté ou ont même baissé (cas du blé en Afghanistan jusqu’en 2005). Ainsi, d’un strict point de vue économique, il était plus intéressant de cultiver du blé plutôt que du pavot en 2000, lorsque la valeur moyenne du blé à l’hectare était 8 fois plus faible que celle de l’opium, qu’en 2003, lorsqu’un hectare d’opium rapportait 28 fois plus qu’un hectare de blé (World Bank, 2004 : 69). La chose est aussi vraie en Birmanie et au Laos où la chute brutale et non compensée de la culture du pavot a provoqué l’explosion des prix de l’opium. La supériorité économique de l’opium est donc extrêmement relative et, surtout, extrêmement variable, dès lors qu’elle dépend de divers facteurs dont, logiquement, les prix de l’opium et ceux des autres productions agricoles. Mais la relativité de la supériorité économique de l’opium est encore plus grande qu’il n’y paraît de prime abord puisque les observateurs comparent pour la plupart les valeurs brutes des productions agricoles et non les revenus nets qu’elles permettent de dégager.

Exigeante en main-d’œuvre, la production d’opium est peu lucrative

La production d’opium est une activité extrêmement exigeante en travail, en tout cas beaucoup plus que ne le sont celles de blé ou de riz. Cela ne remet en fait pas seulement en question la supposée supériorité économique de la production d’opium, mais contredit aussi l’idée reçue qui veut qu’elle soit une solution de facilité pour les paysans qui y ont recours. En fait, les superficies cultivées, lorsqu’elles ne sont pas contraintes par d’autres facteurs (disponibilité, taille des parcelles, droit coutumier, etc.), sont limitées par la disponibilité de la main-d’œuvre familiale et, ou, extérieure rémunérée. Ainsi, en 2005, la superficie moyenne des champs de pavot s’établissait à 0,17 hectare en Birmanie et à 0,29 hectare au Laos. En Afghanistan, la superficie moyenne des champs de pavot était de 0,37 hectare en 2006.

La production d’opium nécessite le recours fréquent à une main-d’œuvre extérieure. Si chaque capsule d’un champ de pavot (qui en contient entre 120 000 et 275 000 à l’hectare) est incisée quatre fois en moyenne en Afghanistan, et est donc raclée autant de fois, la récolte, comme toute récolte, doit se faire au plus vite, en profitant de conditions météorologiques favorables. Mais la récolte n’est pas la seule partie de l’itinéraire agricole du pavot à exiger une abondante main-d’œuvre; en effet, le désherbage des parcelles peut représenter plus de travail encore. En Afghanistan, des estimations récentes font état de 350 jours-homme de travail agricole par hectare de pavot, à comparer avec 41 jours-homme pour le blé, et 135 pour le cumin noir (UNDCP, 1999). En Asie du Sud-Est, la littérature existante fait état de 300 à 486 jours-homme de travail par hectare de pavot (Mansfield, 2002 : 9, note 20). Au début des années 2000, des études menées dans le nord du Laos ont montré que la somme de travail requise pour cultiver un hectare de pavot était de 301 jours-homme, bien plus donc que les 160 à 210 jours-homme requis par la culture pluviale de riz de montagne ou que les 155 jours-homme nécessaires à la culture du maïs (Baudran, 2000 : 33-65).

En Afghanistan la culture du blé et la culture du pavot interviennent en même temps et imposent un choix qui ne peut se faire qu’en termes de répartition spatiale (un tiers de pavot et deux tiers de blé par exemple). Au Laos et en Birmanie, le riz de montagne et le maïs n’ont pas le même calendrier cultural que le pavot et le travail d’abattis-brûlis est donc d’autant mieux rentabilisé. De fait, si une parcelle ne devait être cultivée qu’en pavot, il faudrait rajouter quelque 30 jours-homme d’abattis-brûlis, soit moins que les 55 jours-homme nécessaires au désherbage d’une parcelle entre une culture de maïs et une culture de pavot. C’est en fait clairement le désherbage qui obère l’activité agricole dans les montagnes d’Asie du Sud-Est. Si le désherbage représente 50 pour cent du travail requis pour la production d’opium dans le nord du Laos, la récolte de celui-ci en représente 25 pour cent, à l’instar du riz. Les agronomes estiment d’ailleurs que c’est le désherbage qui constitue la contrainte majeure de l’agriculture sur brûlis (Ducourtieux, 2004 : 75-76).

Le temps consacré à la production d’opium ne limite pas seulement les superficies cultivées et donc les revenus générés par cette activité réputée hautement rentable. Le travail agricole requis grève aussi considérablement les revenus des producteurs, soit en monopolisant la main-d’œuvre familiale, soit en imposant le recours à une main-d’œuvre extérieure rémunérée. Ainsi, en Afghanistan la charge de travail peut représenter jusqu’à 90 pour cent du coût total de production (Mansfield, 2002 : 5). Si les propriétaires terriens sont ceux qui profitent le plus de la production d’opium en Afghanistan, les fermiers et surtout les métayers, qui forment la majorité de la paysannerie afghane, sont loin de s’enrichir et souvent même de seulement dégager un bénéfice. En fait, les métayers, les plus pauvres des paysans afghans avec les travailleurs agricoles itinérants, sont les principaux producteurs d’opium. Les paysans sans terre n’ont guère d’autre choix que celui du métayage et la culture du pavot leur est imposée soit par le propriétaire terrien (afin d’optimiser ses revenus), soit par l’impossibilité qu’ils ont de nourrir leurs familles nombreuses en se contentant de cultiver du blé sur des parcelles de tailles insuffisantes. Le métayer producteur d’opium est quasiment incapable de dégager des bénéfices et ne parvient souvent même pas à payer ses dettes (Mansfield, 2002).

En effet, le métayer producteur d’opium reçoit traditionnellement un tiers de la récolte une fois déduction faite de l’ushr, la dîme, et du coût de la main-d’œuvre employée. En fonction de l’importance des récoltes, et donc de l’offre et de la demande de travail, les travailleurs itinérants perçoivent quant à eux entre un sixième et un quart de la récolte. Mais le métayer producteur d’opium est souvent contraint de vendre sa part de la récolte à l’avance (système salaam) à la moitié de sa valeur, pour faire face aux soudures. A titre d’exemple, un hectare de pavot qui produirait 46 kilogrammes d’opium vendus 36 dollars le kilo (rendement moyen 1994-2000 et prix moyen dans le sud du pays 1998-2000), génèrerait 1702 dollars dont 851 iraient au propriétaire terrien et dont seulement 382 à 425 iraient au métayer. Si celui-ci vendait sa récolte à l’avance, il ne recevrait qu’entre 191 et 212 dollars. Sachant que la taille moyenne des champs de pavot est de 0,37 hectare, le revenu réel moyen perçu par un métayer afghan pourrait donc être estimé entre 70 et 78 dollars. Enfin, ainsi que le précise David Mansfield, une fois la main-d’œuvre familiale intégrée au calcul du coût de production, nombre de familles afghanes perdent en fait de l’argent en produisant de l’opium. (Mansfield, 2002 : 8-9). La production d’opium n’est donc pas forcément une activité lucrative : elle permet avant tout d’optimiser la sécurité alimentaire des familles concernées.

Même sans permettre de dégager des profits, la production d’opium peut néanmoins se révéler attractive pour certaines parties des paysanneries afghane, birmane, et laotienne. A l’évidence, le recours à la production illicite d’opium se fait avant tout pour pallier les limites conjoncturelles et, ou, structurelles, des structures foncières et des systèmes de production concernés, et non principalement par logique mercantile. C’est de cette dimension fondamentale de la réalité que les politiques antidrogue mondiales n’ont pas suffisamment tenu compte et c’est ce qui explique en partie leur échec.

Résoudre les causes de la production d’opium et non les aggraver

Plutôt que d’attaquer la production illicite d’opium directement comme il est fait depuis déjà plus de trente ans (éradication forcée, interdits de production, cultures de substitution et autres programmes de développement alternatif) il convient d’identifier les causes et les mécanismes du recours à la production illicite d’opium afin de pouvoir y remédier. En effet, interdire la production d’opium ou détruire les récoltes de pavot sur pied ne résout en rien les causes profondes du recours à cette économie. Pire, interdits et éradication se révèlent même être contreproductifs, ainsi que le regain de production post-Taliban et les récentes hausses de prix et sursauts de production de Birmanie et du Laos l’ont montré. En fait, plutôt que d’attaquer les causes du recours à la production illicite d’opium, interdits et éradication forcée les renforcent. Ces causes sont multiples et complexes et devraient appeler des solutions tout aussi multiples et complexes, et non ces solutions uniques et universelles que constituent interdiction et éradication. La grande diversité des contextes de production devrait d’ailleurs aussi être prise en compte lors de l’élaboration des programmes et projets de développement économique, ce qui est encore très loin d’être le cas.

Mais au-delà de cette diversité apparaissent néanmoins des facteurs communs au recours à la production illicite d’opium, facteurs communs qui devraient orienter la conception même des mesures antidrogue : en Afghanistan, en Birmanie et au Laos, la culture du pavot procède en effet en grande partie de l’insuffisance et de l’insécurité alimentaires. Il convient donc de s’attaquer aux déficits de production vivrière, notamment en s’attaquant à ses diverses causes, si la production illicite d’opium doit être diminuée voire supprimée durablement et dans les meilleures conditions. La production d’opium peut être d’autant plus facilement diminuée par des moyens économiques, et notamment par le développement agricole, qu’elle est extrêmement exigeante en travail et peu lucrative. Qui plus est, même si la promotion de cultures alternatives n’est pas suffisante, l’expérience montre que nombre de cultures vivrières et de rente, légales celles-là, peuvent concurrencer les revenus générés par l’opium : fleurs coupées en Thaïlande, oignons au Pakistan, ail au Liban, fruits en Afghanistan, bois d’agar au Laos, etc.

Au-delà de l’existence de cultures alternatives viables, ce sont des interventions visant à modifier l’accès à la terre et à l’eau, le planning familial, le marché du travail non agricole, le coût du travail manuel, les infrastructures de communication, et les prix des produits de première nécessité, qui peuvent accroître ou diminuer la profitabilité de la production d’opium et donc l’intérêt que certaines paysanneries d’Asie ont ou non à y recourir. L’erreur commise depuis près de 40 ans maintenant a en effet consisté à ne traiter que le symptôme de situations de crise : la production d’opium est la conséquence de la crise et du déséquilibre profond de certaines sociétés, pas leur cause. Seul le développement économique des pays et régions concernées peut donc permettre d’y résoudre la question du recours à la production illicite d’opium. Dès lors que celle-ci est déterminée en grande partie par la pauvreté (et plus précisément, par l’insuffisance et l’insécurité alimentaires), et qu’elle ne permet d’ailleurs pas aux paysanneries qui y ont recours d’y échapper, les politiques locales, nationales, et internationales devraient davantage chercher à réduire la pauvreté qu’à supprimer, notamment par la force, les productions agricoles illicites qui en résultent. Les interdits de production et les opérations d’éradication forcée, qui consistent à traiter un symptôme (culture du pavot) en en aggravant les causes (pauvreté), ne doivent être employés qu’en dernier recours, si nécessaire et une fois que les programmes de développement économique ont porté leurs fruits et que des alternatives réelles et viables existent (comme cela a été fait en Thaïlande : Renard, 2001). Il convient en effet de traiter la production illicite d’opium non comme une activité criminelle ou répréhensible mais comme une problématique agricole et de développement : elle révèle avant tout les déficiences et les échecs politiques et économiques des Etats concernés dont une partie des paysanneries n’a eu d’autre choix, à une époque donnée, que d’inclure la production illicite d’opium dans ses stratégies économiques.

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Opium et développement alternatif en Asie : quel bilan ?

Pierre-Arnaud Chouvy

Revue Tiers Monde, n° 199, juillet – septembre 2009, pp. 611-625.

Mots-clés : Opium, pavot, économie, agriculture, développement, substitution, éradication, Asie.

Résumé:
La production illicite mondiale d’opium n’a jamais été aussi importante qu’au cours des années 2000, en dépit d’un siècle de prohibition mondiale de certaines drogues. A quelques exceptions près, interdictions de production, éradication forcée et développement économique alternatif des paysanneries de l’opium ont échoué dans leur objectif : l’obtention d’un « monde sans drogue ». Si le volet répressif des mesures antidrogue n’a que très peu évolué et attend toujours de faire ses preuves, l’approche en termes de développement économique, elle, a connu de nombreuses évolutions, lesquelles n’ont pas non plus permis de diminuer et encore moins de supprimer la production illicite d’opium.

Keywords: Poppy, opium, economy, agriculture, development, substitution, eradication, Asia.

Abstract:
Despite a century of global prohibition, the world’s illicit opium production has never been as important as in the 2000s. But for a few exceptions, opium bans, forced eradication, and alternative development have failed to reach their ultimate goal: achieving a drug-free world. While, on one hand, repressive measures have not evolved much during past decades and still need to prove their worth, on the other hand the economic development approach has largely improved but has also failed to suppress or even reduce illicit opium production.

Depuis des décennies, surtout depuis que le président des Etats-Unis Richard Nixon a initié la « guerre contre la drogue » en 1971, la réduction de l’offre de drogue a été le principal objectif des politiques antidrogue à l’échelle mondiale. La réduction et, à terme, la suppression de la production de drogues illicites étaient censées provoquer une augmentation des prix de détail sur le marché états-unien et ainsi y décourager la consommation de drogues. Mais les efforts antidrogue déployés dans le monde ont échoué à réduire les productions de marijuana, de haschich, de cocaïne et d’héroïne ainsi que leur consommation. Au contraire, depuis le début des années 1970 la production agricole et la consommation de drogues illicites ont augmenté. Les zones de production se sont, sinon multipliées, du moins diversifiées, et la disponibilité de drogues illicites sur le marché mondial a crû et a même été améliorée en termes de prix et de qualité. Ainsi, en mars 1995, après trois décennies de « guerre contre la drogue », Thomas Constantine, administrateur de la Drug Enforcement Administration (DEA, le service états-unien de police chargé de la lutte antidrogue), déclarait devant le Congrès des Etats-Unis que la « disponibilité et la pureté de la cocaïne et de l’héroïne » étaient « plus élevées que jamais » (Falco, 1997). Depuis, la production de cocaïne, de cannabis et d’héroïne est loin d’avoir diminué, ainsi que les cas de la Colombie, du Maroc ou de l’Afghanistan l’indiquent (Chouvy, Laniel, 2006 ; Chouvy, 2008).

Nombre d’observateurs ont imputé cet échec à la prohibition elle-même puisqu’elle « permet de dégager des profits élevés qui dynamisent l’économie de la drogue malgré son illégalité » : en fait c’est notamment « parce qu’elle est illégale et risquée » que l’économie de la drogue est « hautement rentable » (Fonseca, 1992 : 491). Mais l’échec des politiques antidrogue est aussi dû à la priorité qui a été donnée à la réduction de l’offre plutôt qu’à la réduction de la consommation. En effet, plusieurs études ont montré que la prise en charge médico-sociale des consommateurs de drogues illicites était bien plus efficace et rentable que la répression de la consommation de drogue et davantage encore que les tentatives de réduction et de suppression des productions agricoles de drogues illicites à la source (Teslik, 2006). Surtout, l’échec des politiques antidrogue peut être attribué à la façon même dont la réduction de l’offre a été conçue et entreprise depuis le début des années 1970. La « guerre contre la drogue » a en effet très largement privilégié la répression des paysanneries que la prohibition internationale avait criminalisées. L’éradication forcée des cultures illicites de cannabis, de coca et de pavot à opium a de fait bénéficié de financements sans comparaison aucune avec ceux sur lesquels les politiques de développement économique (cultures de substitution, développement intégré, développement alternatif) ont pu compter.

En Asie, où l’immense majorité de la production d’opium a toujours été produite et où l’histoire offre donc de nombreux cas d’études, les approches législatives, répressives et économiques visant la suppression de la culture illégale du pavot ont presque toutes et toujours échoué. De fait, parmi les plus grands succès et les plus grands échecs de la lutte contre la production de drogue ont pris place dans l’Asie de l’opium : entre la rapide et complète suppression de l’immense et inégalée production chinoise, dans les années 1950, et l’augmentation sans précédent de la production afghane à partir de 2002, le bilan asiatique de la lutte contre la production illicite d’opium s’est révélé catastrophique. Prohibitions nationales et internationale, campagnes d’éradication et programmes de développement (successivement : cultures de substitution, développement rural intégré, développement alternatif, modes de subsistance alternatifs) n’ont pas su supprimer ou ne serait-ce qu’endiguer la production illicite d’opium en Asie.

Des cultures de substitution au développement alternatif

Historiquement, interdits de production et éradication forcée ont précédé le recours au développement économique parmi les efforts déployés pour réduire ou supprimer les productions agricoles de drogues illicites. Au cours des années 1950 la Chine mit un terme à son énorme production d’opium presque exclusivement par l’imposition d’une prohibition et d’une répression nationales qui impliquèrent des milliers d’exécutions, des dizaines de milliers d’arrestations, des centaines de milliers de réunions de propagande et d’ « éducation », et quelques campagnes d’éradication forcée (Zhou, 1999 : 95-108). La Chine tout juste réunifiée et nouvellement communiste fit toutefois preuve de souplesse, ou plutôt de prudence, lors de l’imposition de la prohibition aux minorités ethniques les plus dépendantes de la production d’opium et donc les plus récalcitrantes face à sa suppression. Par exemple, chez les Yi du Sichuan, où les pavots couvraient jusqu’à 40 pour cent des terres arables de certains cantons et où entre 50 et 80 pour cent des maisonnées (Yi et Han confondus) recouraient à la production d’opium, les autorités chinoises convainquirent les paysans yi de substituer des cultures vivrières à celles de pavot. Alors que la campagne anti-opium prit fin en 1952 dans la majorité du pays, dans les régions yi la suppression complète de la production d’opium ne fut obtenue qu’en 1958-1959, après la mise en place de cultures de substitution et de réformes agraires et « démocratiques » par les autorités (notamment la suppression de l’esclavage de certains Yi, cultivateurs de pavot, par d’autres Yi, propriétaires terriens dont les terres furent redistribuées) (Zhou, 1999 : 150-157). La production d’opium fut supprimée d’une façon similaire dans chez certains Tibétains du Sichuan où les autorités réalisèrent très tôt que la suppression de la principale activité économique d’une partie de la population de la région ne manquerait pas d’y provoquer une forte résistance (Zhou, 1999 : 161). La production d’opium n’y disparut qu’en 1959, là encore après la mise en place de réformes dites démocratiques et de programmes de collectivisation. La Chine a donc réalisé très tôt réalisé que la suppression forcée et précipitée de la production d’opium dans des régions peuplées de minorités ethniques fortement dépendantes de la culture du pavot présentait d’importants risques sociaux et politiques et que la mise en place de mesures économiques préalables y était nécessaire. Certes, à l’échelle nationale, la campagne anti-opium n’en fut pas moins brutale et précipitée. Mais la Chine avait néanmoins fait preuve d’une précocité certaine dans la mise en place de mesures de développement économique visant à supprimer une production agricole illicite.

De fait, ce n’est qu’en 1972 que les premiers programmes de cultures de substitution furent mis en place par la communauté internationale, en Turquie et, de façon plus importante et mieux préparée, en Thaïlande. Bien que la Convention unique sur les stupéfiants ait été rédigée en 1961 par les Nations unies (ratifiée par la Thaïlande en 1961 et par la Turquie en 1967), les premiers projets de développement économique destinés à diminuer, voire à supprimer, une production agricole de drogues illicites furent concomitants du lancement, en 1971 par l’administration Nixon, de la « guerre contre la drogue ». C’est aussi en 1971 que Marshall Green, le secrétaire d’Etat adjoint de Nixon, créa l’expression de « Triangle d’Or » pour désigner les trois pays d’Asie du Sud-Est continentale producteurs illicites d’opium : la Birmanie, le Laos, et la Thaïlande. A cette époque, la Turquie avait déjà essayé, en vain, de répondre aux demandes faites par les Etats-Unis de renforcer le contrôle de sa production légale d’opium ou de la supprimer complètement. Le 29 juin 1971, en proie à des difficultés politiques internes et à une menace de sanctions économiques prononcée par le Congrès des Etats-Unis, la Turquie annonça soudainement que la récolte de 1972 serait la dernière autorisée dans le pays. Mais le projet de développement devant permettre de compenser les quelque 100 000 paysans turcs de l’opium ne fut négocié avec les Etats-Unis qu’après l’annonce de la prohibition et la Turquie n’obtint que 35 des 432 millions de dollars qu’elle avait demandés (Lamour, Lamberti, 1972 : 234-239). Réalisant l’erreur qu’elle avait commise et face à l’échec de cultures de substitution mal adaptées et à un mécontentement rural grandissant, la Turquie autorisa de nouveau la production légale d’opium en 1974, arguant du fait que d’autres pays avaient accru leur production (l’Inde) ou en avaient initié une (la France) à la suite de la suppression turque. Comme cela allait se reproduire pendant les décennies suivantes, une tentative nationale de suppression de production d’opium échoua pour cause de précipitation, d’un mauvais séquençage (l’interdit précédant la mise en place de moyens de subsistance alternatifs) et de projets sous-financés et mal conçus.

Le premier projet de développement à avoir été réellement conçu et mis en place pour réduire ou supprimer une production agricole de drogues illicites le fut en Thaïlande en 1972. Jusqu’alors l’introduction de cultures de substitution n’avait eu lieu qu’à la suite de l’imposition de prohibitions, soit afin de rendre le recours à l’éradication forcée économiquement, socialement, et politiquement acceptable (chez les Yi de Chine par exemple), soit afin de compenser tant bien que mal le choc économique provoqué par la disparition brutale des revenus de l’opium (en Turquie). Que le premier projet de développement économique antidrogue ait vu le jour en Thaïlande s’explique notamment par le fait que la production d’opium avait considérablement augmenté en Asie du Sud-Est après la Seconde Guerre mondiale et la suppression de la production chinoise (favorisant l’émergence du « Triangle d’Or »), que les productions pakistanaise et afghane n’étaient pas encore très développées (l’Iran étant revenu en 1969 sur sa prohibition de 1955), et que la Thaïlande, l’un des rares pays du Sud à n’avoir jamais été colonisés, était un partenaire privilégié des Etats-Unis dans leur lutte anticommuniste (notamment lors de la guerre du Vietnam). Mais la Thaïlande a aussi bénéficié de l’intérêt porté par son monarque, Bhumibol Adulyadej, au développement économique des minorités ethniques productrices d’opium. De fait, le roi thaïlandais initia un projet de cultures de substitution dès 1969 dans un village producteur d’opium proche du palais qu’il venait de faire construire dans la province de Chiang Maï. Il déclara très tôt, au vu des dommages causés par les premières opérations d’éradication forcée, qu’il convenait de ne pas détruire de cultures de pavot tant que des alternatives viables n’avaient pas été mises en place (UNODC, 2006b : 123 ; Renard, 2001 : 76). En conséquence, le recours à l’éradication forcée ne fut opéré que brièvement, au début des années 1970, et ne le fut pas de nouveau avant 1984, soit 12 ans après le lancement du premier projet d’introduction de cultures de substitution.

Ces premières cultures furent donc développées en 1972 en Thaïlande sous l’autorité de l’Etat thaïlandais et des Nations unies (UN/ Thai Crop Replacement and Community Development Project), un an après la création du Fond des Nations unies pour la lutte contre l’abus des drogues (FNULAD) et sept ans après le lancement d’une étude socio-économique menée conjointement par la Thaïlande et les Nations unies sur le contexte et les raisons du recours à la production d’opium (Renard, 2001 : 7 ; GTZ, 1998 : 10). Pour la première fois, le développement économique avait été délibérément choisi comme moyen de réduction et, à terme, de suppression d’une production agricole de drogues illicites. La Thaïlande allait continuer, pendant plus de trois décennies, à explorer les moyens socio-économiques permettant d’atteindre un tel objectif, avec des ressources économiques jamais égalées par aucun autre pays depuis. L’introduction de cultures de substitution consistait à remplacer des cultures illégales par des cultures légales qui devaient être au moins aussi lucratives que les premières sans être déjà produites en quantité. Leur transport et leur commercialisation devaient aussi être aisés. Plusieurs cultures (pêches, haricots rouges, choux, café, fleurs coupées, etc.) furent ainsi introduites dans les montagnes du nord-ouest thaïlandais au cours des années 1970, avec un succès relatif et surtout nombre d’effets pervers largement imprévus (saturation et effondrement de certains marchés, pollution de sols et cours d’eau par excès d’intrants chimiques, etc.) (Renard, 2001 : 57-68).

Au milieu des années 1970, Jean Népote, secrétaire général d’Interpol de 1963 à 1978, encensait dans l’un de ses écrits le recours au développement économique qu’il lui avait été donné d’observer lors d’une visite du projet de développement thaïlandais, tout en taxant la répression (éradication forcée) de solution utopique (Népote, 1976). En fait, le recours au développement économique constituait une évolution radicale par rapport aux solutions strictement répressives envisagées jusqu’alors, évolution à laquelle le secrétaire général d’Interpol lui-même ne pouvait se montrer insensible. Toutefois, quelque trois décennies plus tard, l’organe des Nations unies en charge de la mise en œuvre de solutions à la production de drogues illicites, le Progamme des Nations unies pour le contrôle international des drogues (PNUCID : 1991), anciennement FNULAD, était renommé Office des Nations unies contre la drogue et le crime (ONUDC : 2002), témoignant si besoin était que la criminalisation des paysanneries de la drogue avait encore de beaux jours devant elle. D’ailleurs, les projets de développement alternatifs continuent d’être conçus et mis en place par l’ONUDC et non par le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD). Quoi qu’il en soit, les cultures de substitution ne tardèrent pas à montrer leurs limites. Népote avait vu juste sans le savoir lorsqu’il avait remarqué que « l’un des aspects remarquables » du projet thaïlandais résidait dans la « simplicité rurale de sa mise en place » : la simplicité de l’approche en termes de cultures de substitution confinait en fait au simplisme et allait se révéler être un défaut majeur. En effet, l’introduction de cultures de substitution mettait l’accent sur le remplacement d’une production agricole donnée par une ou plusieurs autres mais ne s’attachait aucunement à résoudre les causes de la production incriminée.

Au cours des années 1980, en Thaïlande et ailleurs dans le monde (USAID avait initié le premier projet de développement visant à réduire une production de coca en Amérique du Sud en 1981 dans la vallée péruvienne du Haut Huallaga), l’approche en termes de cultures de substitution fut remplacée par la mise en place de projets de « développement rural intégré ». Dès lors, l’objectif était moins de substituer une culture à une autre que d’introduire des sources alternatives de revenu et d’améliorer les conditions de vie des populations concernées (GTZ, 1998 : 10). Mais malgré l’avancée indubitable qu’elle constituait, l’approche en termes de développement rural intégré « s’effondra sous son propre poids » : selon un rapport indépendant commandité par l’ONUDC, « les projets étaient si complexes qu’ils constituaient de véritables cauchemars de gestion et étaient impossibles à évaluer » (UNODC, 2005 : 23).

En conséquence, le « développement alternatif » vit le jour au cours des années 1990. Il différait du développement rural intégré notamment par la perspective plus large qui était la sienne : désormais le contexte général du développement devait être pris en compte à l’échelle du pays ou de la région concernée lorsqu’un projet de développement alternatif était mis au point, notamment en prenant en compte les autres problématiques de développement et en s’associant aux projets déjà en cours (GTZ, 1998 : 10).

Mais la pratique du développement alternatif a varié de façon importante au fil des ans et en fonction des pays, notamment par rapport à la place et à l’importance données au développement socio-économique dans les politiques et programmes de lutte antidrogue (par rapport aux mesures d’imposition des interdits de production et aux recours à la répression), mais aussi selon la nature, les capacités et les compétences des organisations (nationales, internationales, gouvernementales ou non) en charge. La plus grande différence a peut-être résidé dans les calendriers selon lesquels développement alternatif, prohibition et répression (éradication forcée) ont été mis en place. En effet, dès lors qu’il n’y a jamais eu de définition universelle du développement alternatif, celui-ci a désigné des programmes et des projets très différents les uns des autres et qui n’avaient parfois rien à voir avec le développement alternatif. En 1998, la session extraordinaire de l’Assemblée générale des Nations unies (UNGASS) consacrée à la question des drogues avait néanmoins défini le développement alternatif en tant que « processus de prévention et d’élimination des cultures illicites de plantes stupéfiantes à travers des mesures de développement rural spécifiques… et prenant en considération les caractéristiques socioculturelles des groupes et communautés concernés ». Le Plan d’action pour la coopération internationale en vue de l’éradication des cultures de drogues illicites et du développement alternatif, préparé lors de l’UNGASS de 1998, parachevait sa définition en précisant que le développement alternatif relevait d’une « approche globale » devant permettre d’instaurer et de développer « des options socio-économiques légales et durables destinées aux communautés et populations dont le recours aux productions agricoles illicites constitue le seul moyen d’existence viable, contribuant ainsi de façon intégrée à l’éradication de la pauvreté » (CND, 1998).

Le bilan du développement alternatif

Au début de la décennie 2000, trente ans après la mise en place des premières cultures de substitution par les Nations unies et la Thaïlande et sans qu’aucun consensus sur ce qu’est le développement alternatif et la façon dont il doit être conçu et mis en œuvre n’ait été atteint, l’explosion de la production d’opium en Afghanistan et l’insuffisance et l’inefficacité des programmes de développement alternatif en Birmanie et au Laos ont remis en question la conception même du développement alternatif. En effet, David Mansfield et Adam Pain, auteurs de nombreux rapports et études sur les contextes socio-économiques de la production illicite d’opium en Afghanistan et sur le développement alternatif ont montré à plusieurs reprises que « les approches localisées et circonscrites caractéristiques du développement alternatif et mises en place en Afghanistan et ailleurs dans les années 1980 et 1990 n’étaient pas en mesure de contrebalancer les motivations et les facteurs qui poussent les producteurs à cultiver du pavot à opium » (Mansfield, Pain, 2005: 4). En fin de compte, les deux auteurs estiment que le modèle actuel du développement alternatif « n’est pas susceptible de contribuer de façon significative à des objectifs antidrogue » (Mansfield, Pain, 2005: 1).

D’autres observateurs de longue date des productions agricoles illicites et des mesures antidrogue censées permettre leur diminution ou leur suppression sont tout aussi critiques et n’hésitent pas, à l’instar de Martin Jelsma, directeur du Programme Drogue et Démocratie du Transnational Institute (TNI), à affirmer que « 25 années de tentatives de réduction des productions n’ont eu aucun impact mesurable à l’échelle mondiale » (Jelsma, 2002). En 2002, lors de la conférence internationale de Feldafing consacrée au développement alternatif, Jelsma contredit le fait que des programmes de développement aient joué efficacement dans la diminution puis la suppression des productions d’opium thaïlandaises et pakistanaises, alors même que la Thaïlande et le Pakistan font communément figure de cas d’école démontrant la réussite de politiques antidrogue prioritairement basées sur le recours au développement alternatif. Il est vrai que, tant en Thaïlande qu’au Pakistan, la suppression de la production d’opium ne doit que très peu aux programmes de développement alternatif ou, d’ailleurs, aux campagnes d’éradication. De fait, nombreux sont ceux qui estiment que « là où des réductions durables des productions ont eu lieu, d’autres facteurs susceptibles d’avoir influé sur les décisions des producteurs de cultiver ou non des plantes à drogues peuvent tout autant être tenus responsables du changement » (UNODC, 2005 : 9-10). Parmi ces facteurs figurent la croissance économique (Thaïlande et Vietnam), le changement politique (régions kokang et wa de Birmanie), le meilleur accès des gouvernements aux régions périphériques (Pakistan), la pression sociale ou politique (Laos, Bolivie), les subventions et autres financements (Thaïlande), et l’augmentation des prix des cultures de substitution à des périodes données (café, cacao) (UNODC, 2005 : 9-10).

Il convient de relativiser le rôle du développement alternatif tant en Thaïlande qu’au Pakistan ne serait-ce que parce que leurs productions d’opium n’ont jamais dépassé 200 tonnes, excepté pour le record historique pakistanais de 800 tonnes en 1979. Qui plus est, les productions des deux pays n’étaient pas ou peu destinées à l’exportation et étaient peu soutenues par la demande internationale et les réseaux de trafiquants. En fait, la production thaïlandaise a été divisée par deux entre 1968 et 1975, donc bien après la prohibition nationale de 1959 et bien avant le début des mesures répressives en 1984. Quant aux premières cultures de substitution, elles ne furent développées qu’à partir de 1972 et que de façon extrêmement localisée. Les choses se passèrent certes différemment au Pakistan puisque la prohibition nationale de 1980 (annoncée en 1979) provoqua une explosion de la production (en 1980) qui fit chuter les prix et ramena les récoltes suivantes au niveau d’avant 1979. Quoi qu’il en soit, si les projets de cultures de substitution et de développement alternatif sont à l’évidence loin d’avoir eu les effets communément décrits sur la chute des productions thaïlandaise et pakistanaise, ils n’en ont pas moins eu des impacts positifs, même si très localisés, en termes de développement économique et d’amélioration des conditions de vie : les projets les plus appréciés par les populations concernées et par les évaluations furent thaïlandais (Thai-German Highland Development Program : 1981-1998 ; et Doi Tung Development Project : 1988-2018) et pakistanais (UNDCP Dir District Project : 1989-1998) (Jelsma, 2002 ; GTZ, 1998 ; CND, 2005).

En juin 1994, un rapport des Nations unies et des autorités thaïlandaises qui faisait le point sur deux décennies de coopération en matière de développement et de lutte antidrogue estimait que quelque 150 000 personnes (soit 28 pour cent de la population des minorités ethniques) avaient bénéficié des programmes de développement visant à diminuer ou supprimer la production d’opium en Thaïlande. Selon le rapport, ces programmes de développement ont permis de rapprocher les minorités ethniques de la société thaïlandaise (certains diront thaïe), « avec tous les avantages et les inconvénients que cela implique ». Ainsi, le développement alternatif a permis de renforcer la sécurité alimentaire et d’accroître la production rizicole dans les zones de montagnes tout en favorisant un certain degré de conservation écologique des zones concernées. Des cultures de substitution ont été introduites avec un succès variable et l’amélioration des réseaux routiers à permis d’augmenter les revenus et les opportunités commerciales des habitants concernés. Si les axes de communication ont aussi accéléré la déstructuration sociale de certaines communautés, ils ont toutefois permis d’améliorer l’accès aux soins et à l’éducation (GTZ, 1998 : 45). En fin de compte, si les programmes de développement alternatif ne peuvent pas être tenus pour responsables directs et premiers de la suppression des productions illicites d’opium, que ce soit en Thaïlande ou au Pakistan, et à fortiori ailleurs où ces programmes ont été moins favorisés, il n’y a toutefois guère de doute qu’ils ont permis de rendre les mesures antidrogue (législatives d’abord et coercitives ensuite) plus acceptables et soutenables des points de vue politique, social, et économique.

En effet, tant en Thaïlande qu’au Pakistan, les programmes de développement alternatif on vraisemblablement permis d’augmenter le coût d’opportunité de la production d’opium. David Mansfield a montré en 2007 que l’éradication (ou sa menace ou son risque) n’augmentait pas le coût d’opportunité de la production d’opium si aucune alternative économique n’était disponible. Un producteur d’opium qui sait qu’il court le risque de voir sa récolte détruite y renoncera en effet d’autant plus facilement qu’il pourra investir ses ressources dans une production légale à la condition bien sûr qu’elle constitue une alternative viable (Mansfield, 2007 : 69). Mais un paysan qui ne peut nourrir sa famille autrement que par le recours à une production agricole illicite courra le risque de l’éradication. L’inefficacité des campagnes d’éradication est d’ailleurs de plus en plus reconnue, même par le directeur de l’(UNODC), Antonio Maria Costa, qui, dans le rapport 2008 consacré à la production d’opium en Afghanistan, indique que « l’éradication a été inefficace… pour un coût humain élevé » : de fait, en 2008, seuls 5 480 hectares ont été éradiqués pour 157 000 récoltés (UNODC, 2008 : vii).

Certes, le développement alternatif peut lui aussi être qualifié d’inefficace. Mais, à la différence de l’imposition d’interdits de production ou des campagnes d’éradication, il présente un coût humain nul ou moindre (déstructuration sociale et acculturation dans certains cas mal conçus et mal gérés) et n’est pas ou très peu contre-productif. Ainsi, au Laos, où seuls quelques projets de développement alternatif ont été mis en place avant ou pendant l’imposition de l’interdit de production d’opium (début des années 2000), et où « la culture du pavot a baissé aussi rapidement dans les zones avec que sans projet de développement… il n’y a pas lieu de penser que les projets de développement alternatif ont encouragé les paysans à renoncer à la production d’opium ». Mais il est évident que « les zones dans lesquelles des projets de développement alternatif ont été mis en place étaient mieux préparées pour faire face aux difficultés économiques » causées par la prohibition (UNODC, 2005 : 9). Ainsi, le succès du projet de développement alternatif mené à par les Nations unies Palavek[1] entre 1989 et 1996 semble plutôt avoir été celui d’un projet de développement que celui d’un projet de développement alternatif : la population hmong a en effet pu remédier à son déficit en riz et même à produire des surplus commercialisables mais la suppression de la production d’opium, quant à elle, a davantage résulté de la pression sociale exercée par les chefs de clans que du projet lui-même. Certes, le projet de développement a joué de façon positive en permettant aux chefs de clans d’obtenir la suppression de la production d’opium sans recours à la coercition (CND, 2005 : note 38).

Enfin, en Birmanie, producteur historique d’opium du Triangle d’Or, les Nations unies financèrent des projets de développement entre 1976 et 1989, lorsque la répression sanglante d’une manifestation à Rangoun mit fin aux aides internationales dans le pays. Certes, ces projets n’avaient que peu en commun avec des projets de développement intégré ou de développement alternatif. Mais entre 1993 et 1997 les Nations unies (UNDCP) initièrent de nouveau deux projets de développement alternatif dans l’Etat shan de Birmanie et, surtout, le Wa Alternative Development Project (WADP) dans la région spéciale n° 2 du même Etat. Les autorités wa (UWSP/UWSA) qui contrôlent la région ambitionnaient alors d’en supprimer toute production d’opium d’ici 2005, ce qu’ils firent. Les Nations unies s’engagèrent donc dans un projet de développement en fonction d’un calendrier qu’ils ne contrôlaient pas et avec trop peu de fonds et de temps pour mener à bien la mission qu’elles s’étaient fixées en accord avec les autorités wa et birmanes. En fin de compte, le WADP n’amortit que très peu l’impact de la suppression de la production d’opium en 2005 et se rapprocha plus d’un petit projet d’aide humanitaire que d’un vaste projet de développement alternatif, même si des résultats notables ont été obtenus notamment du point de vue sanitaire (Chouvy, 2005 ; CND, 2005 : 7). En 2006 et 2007 les rapports de l’UNODC sur la Birmanie mentionnaient l’aggravation importante de la pauvreté et des déficits vivriers dans les zones de suppression de la production d’opium, reconnaissant de façon implicite l’insuffisance et l’inadaptation des projets de développement qui y étaient menés (UNODC, 2006b : 98 ; 2007 : 53).

Développement alternatif : ni succès, ni échec

L’histoire du développement économique en tant qu’outil de lutte antidrogue montre clairement que cette approche n’a que très rarement permis de réduire ou de supprimer des productions agricoles de drogues illicites, que ce soit à une échelle nationale ou, à fortiori, mondiale. C’est d’ailleurs ce que le rapport indépendant sur le développement alternatif commandé par l’UNODC concluait en 2005 (UNODC, 2005 : ix). Mais il n’en reste pas moins que trois décennies d’expérimentation ont permis de « considérablement améliorer le concept » de développement alternatif (Jelsma, 2002).

En dépit de ses résultats décevants le développement alternatif ne peut en tout cas pas être rejeté en bloc. En effet, l’échec du développement alternatif est aussi flagrant que celui de l’éradication et pose la question de l’(in)adaptation des politiques et des outils de contrôle des drogues, tant aux échelles locales que mondiale. Ainsi, on peut raisonnablement estimer que l’échec du développement alternatif est davantage imputable à ses méthodes et à ses moyens, financiers notamment, qu’à l’approche de la question de la production agricole de drogues illicites en termes de développement socio-économique. En fait, le développement alternatif ne semble pas avoir failli parce qu’il constituait une stratégie inadaptée mais parce que la réduction des productions agricoles illicites a trop souvent été dissociée de la réduction de la pauvreté et donc des questions de développement économique. En effet, les paysans de la drogue ont longtemps été perçus, et le sont encore trop souvent, non comme des victimes du sous-développement économique mais comme des criminels, ce qui explique la priorité donnée à l’interdiction et à la répression par rapport au développement dans les stratégies de lutte antidrogue. De fait, l’immense majorité des moyens humains et financiers consacrés à la lutte antidrogue a donc été utilisée pour concevoir, mettre en œuvre et renforcer une batterie de mesures répressives qui aggravent la pauvreté des régions productrices de cannabis, de coca, et de pavot, au lieu d’y remédier.

C’est encore le cas en Afghanistan par exemple, en dépit du fait que le succès de la construction de la paix, de la reconstruction de l’Etat et de la consolidation nationale est largement conditionné par la reconstruction économique et donc par le volume et les modalités de l’aide internationale. Bien qu’une étude menée en 2005 ait confirmé que l’importance de l’aide par habitant lors des premières années d’une intervention était corrélée avec ses chances de succès, le montant annuel de l’aide par habitant attribuée lors des deux premières années d’une intervention a été de loin inférieur en Afghanistan (US$57) qu’en Bosnie (US$679), qu’au Kosovo (US$526), ou qu’en Irak (US$206) (Dobbins et al., 2005 : xxviii – Données en dollars 2000). Ce ne sont pourtant pas les fonds qui ont manqué puisque entre 2001 et 2005 les Etats-Unis ont alloué 66,5 milliards de dollars au Département de la Défense pour ses opérations en Afghanistan, soit près de deux fois et demi les besoins estimés de reconstruction du pays. Ainsi que l’indique à regret Carl Robichaud, qui soulignait en 2006 que depuis 2001 le coût des opérations militaires des Etats-Unis en Afghanistan avait été onze fois plus important que celui, combiné, de l’aide humanitaire, de l’aide au développement et de la formation des forces de sécurité afghanes, l’Afghanistan a plutôt bénéficié d’un plan martial que d’un Plan Marshall (Robichaud, 2006 : 19).

Quant au budget consacré par les Etats-Unis à la lutte antidrogue en Afghanistan, il ne constitue bien sûr qu’une infime partie de sa contribution globale à la pacification et à la reconstruction du pays mais, là encore, la priorité est donnée à la répression plutôt qu’au développement. Environ 1,6 des 10,3 milliards de dollars d’aide internationale dépensés par les Etats-Unis entre 2001 et 2006 a été consacré à la lutte antidrogue (OIG, 2007 : 20). Pour la seule année 2006, les Etats-Unis ont attribué 420 millions de dollars à la lutte antidrogue en Afghanistan, soit moins que la valeur à la ferme de l’opium (755 millions) produit dans le pays en 2006, et beaucoup moins que les 2,5 milliards de dollars que les trafiquants afghans sont susceptibles d’avoir alors encaissés (OIG, 2007 : 20 ; UNODC, 2006a : 1). De façon pour le moins surprenante, entre 2005 et 2006, lorsque la production afghane d’opium augmentait de 49% (de 4 100 à 6 100 tonnes), les Etats-Unis divisaient leur budget antidrogue afghan par deux (959 millions en 2005) (UNODC, 2006a : 1 ; OIG, 2007 : 10). Qui plus est, la part du budget antidrogue attribuée au développement alternatif passait de 37% à 28% : en 2006, 120 millions de dollars furent attribués au développement alternatif, 134 à l’éradication, 109 à l’interdiction, 55 à la réforme de la justice, et 2 aux campagnes d’information (OIG, 2007 : 21).

Certes, l’Afghanistan n’est pas le seul pays dont les projets de développement alternatifs sont insuffisamment financés. En fait, au regard de l’importance géopolitique et stratégique que les Etats-Unis accordent à la reconstruction de l’économie et de l’Etat en Afghanistan, mais aussi à la lutte antidrogue, dans ce même pays et à l’échelle mondiale, il n’est guère surprenant que les autres pays soient encore plus mal lotis. Ainsi, les 120 millions de dollars que les Etats-Unis ont consacrés au développement alternatif en Afghanistan en 2006 sont dix fois supérieurs au budget mondial annuel moyen dont l’UNODC dispose pour mener des programmes de développement alternatif en Afghanistan, en Birmanie, au Laos, au Vietnam, en Bolivie, en Colombie et au Pérou (UNODC, 2005 : 18). Entre 1998 et 2004 le budget mondial annuel moyen que l’UNODC a consacré au développement alternatif n’était en effet que de 19 millions de dollars. Le fonctionnement de l’UNODC est certes unique au sein des Nations unies puisque son budget dépend à 90% des contributions volontaires de quelques pays qui spécifient où et comment les utiliser (Jensema, Thoumi, 2003 : 1). La vaste majorité du budget de l’UNODC est alimentée par les Etats-Unis et l’Italie (respectivement 23 et 22% en 2002) qui influencent donc largement les actions menées. Les années 2000 ont vu l’essentiel du budget de l’UNODC être attribué à des opérations de respect de la loi financées par les Etats-Unis, le Japon, et le Royaume-Uni. L’Italie et la Suède ont davantage financé des projets de réduction des risques (auxquels les Etats-Unis sont opposés) et l’Allemagne a principalement soutenu des programmes de développement alternatif (Jensema, Thoumi, 2003 : 1-2).

Un budget étriqué et irrégulier a bien sûr des conséquences néfastes. En Afghanistan les projets de développement alternatif de l’UNODC ont été arrêtés en partie pour raisons budgétaires alors que la production d’opium explosait. Quant au Laos, malgré la suppression rapide de la culture du pavot des années 2000, seuls 5% des familles productrices d’opium auraient été touchées par des projets de développement alternatif. Toujours au Laos, le projet de développement alternatif mené par l’UNODC dans la province de Phongsaly n’a reçu que 29 600 dollars en 2005 pour mettre ses activités en œuvre dans 33 villages (CND, 2005 : 5 ; UNODC, 2005 : 18). Ainsi, en Asie, budgets restreints et aires d’intervention limitées font que seule une toute petite partie des cultivateurs de pavot est concernée par des projets de développement alternatif. En effet, seuls 5% des producteurs agricoles de drogues illicites d’Asie seraient touchés par un projet de développement alternatif, alors qu’ils seraient 23% en Amérique latine, théâtre de prédilection des opérations antidrogue des Etats-Unis (CND, 2005 : 2). L’Afrique, quant à elle, ne compte à priori aucun projet de développement alternatif, même si des tentatives ont été effectuées au Maroc, sans succès là non plus (Chouvy, 2008).

Quelles leçons pour quelles solutions ?

L’échec de la réduction des productions agricoles de drogues illicites ne peut bien sûr pas être directement et uniquement imputé au développement alternatif. En effet, le développement alternatif ne constitue ni un échec ni une réussite dès lors que les projets mis en œuvre à ce jour ont toujours été extrêmement limités spatialement (projets pilote qui n’ont pas débouché sur des projets plus vastes et conséquents) et n’ont pas seulement été sous-financés mais souvent aussi mal conçus et mal gérés. Toutefois, parmi le très faible nombre de projets de développement alternatifs qui ont été mis en œuvre dans le monde, certains ont été sinon couronnés de succès, du moins reconnus comme ayant contribué, même indirectement, à la réduction ou à la suppression de productions agricoles de drogues illicites (Pakistan, Thaïlande, Laos). Ces quelques expériences positives et les contraintes qui ont limité l’expérimentation et la portée du développement alternatif permettent donc de penser que cette approche recèle un potentiel encore non exploité, ce dont les approches répressives, et l’éradication forcée en particulier, ne peuvent se targuer dès lors qu’elles ont été conduites pendant près de quatre décennies à des échelles et avec des moyens dont le développement alternatif n’a jamais bénéficié. Qui plus est, un programme de développement alternatif est censé réduire la pauvreté, c’est-à-dire l’une des causes du recours à la production agricole de drogues illicites, et non l’aggraver comme le font les programmes d’éradication forcée qui se révèlent non seulement inefficaces mais contre-productifs.

En fait, l’éradication, forcée ou non, ne devrait être envisagée qu’en dernier recours, une fois et une fois seulement que des alternatives socio-économiques ont été développées et se sont révélées viables. Pour être efficaces, les actions antidrogue ne devraient pas seulement avoir été adéquatement conçues et financées et avoir été mises en œuvre bien au-delà des échelles locales généralement retenues : elles devraient aussi impérativement être correctement séquencées afin qu’interdiction et mesures répressives n’entravent pas les mesures et les effets du développement alternatif. Qui plus est, les actions antidrogue, quelles qu’elles soient, devraient moins viser la réduction de l’offre de la production agricole de drogues illicites à la ferme que la réduction de la demande à la ferme : interdiction et répression devraient être parties intégrantes des programmes de développement alternatif, non pas en étant exercées à l’encontre des paysans du cannabis, de la coca, ou de l’opium, mais à l’encontre des trafiquants. Enfin, le développement alternatif ne devrait pas cesser une fois les objectifs de diminution ou de suppression atteints, tant les causes du recours à la production agricole de drogues illicites sont profondes et longues à supprimer. D’ailleurs, le développement alternatif ne devrait pas avoir pour objectif principal la suppression d’une production agricole de drogue mais bel et bien la diminution de la pauvreté qui est une de ses causes premières.

C’est en fait toute la pratique du développement dans les zones de production agricole de drogues qui doit être revue et améliorée si la réduction des superficies illégalement cultivées en cannabis, en coca, et en pavot, doit intervenir de façon homogène et durable. La question du développement économique des paysanneries de la drogue a trop souvent été ignorée par les praticiens classiques du développement, pour être laissée à l’UNODC et à ses prédécesseurs dont les capacités et les moyens en termes de développement font toujours défaut (GTZ, 2006 : 13-14). Ceci dit, les précieuses connaissances accumulées pendant près de quatre décennies par les acteurs du développement alternatif devraient pouvoir être prises en compte lors de la conception de programmes de développement nationaux visant en partie, et en partie seulement, la réduction durable des cultures de cannabis, de coca, et de pavot : les deux communautés du développement, celle du développement alternatif et celle du développement classique, ne devraient en réalité ne faire qu’une. En fait, le développement alternatif n’a peut-être pas seulement cherché à offrir des alternatives aux paysans de la drogue, il a peut-être aussi constitué une alternative à l’absence de projets de développement classique dans ces régions marginales, reculées, et souvent marquées par des conflits armés qui sont en général celles des productions agricoles de drogue.

Les années 2000 ont d’ailleurs vu un nouveau concept émerger : le mode de subsistance alternatif ou alternative livelihood qui veut justement dépasser les limites du développement alternatif en prenant en compte la globalité et la complexité des contextes et des facteurs de production, notamment en faisant de la suppression des productions agricoles de drogues illicites non plus un objectif en soi mais un indicateur du succès de politiques nationales de développement économique, donc un indicateur de réduction de la pauvreté (Mansfield, Pain, 2005). Le développement économique constitue à n’en pas douter la solution aux productions agricoles de drogues illicites dès lors que seul le développement peut permettre de remédier au déficit de moyens de production, à l’insécurité alimentaire et donc à la pauvreté qui motivent en premier lieu le recours aux cultures illicites de cannabis, de coca, et de pavot. Quant aux mesures législatives et répressives, si elles sont incontournables à terme, elles ne doivent justement être imposées qu’à terme, une fois et une fois seulement que des modes de subsistance alternatifs ont fait leurs preuves et que le coût d’opportunité de la production d’opium a donc suffisamment augmenté : donc lorsqu’elles ne sont plus contre-productives et ne réduisent pas la portée des actions de développement.

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[1] Région spéciale de Xaisomboun, partagée depuis 2006 entre les provinces de Vientiane et de Xiang Khouang.

L’échec mondial de la lutte antidrogue : quelles leçons pour l’Afghanistan ?

Pierre-Arnaud Chouvy

EchoGéo, Sur le vif, 4 novembre 2008, http://echogeo.revues.org/8813 

Résumé :
L’Afghanistan a vu sa production d’opium doubler entre 2002 et 2008, malgré un changement de régime à Kaboul, le soutien politique et l’aide politique et économique de la communauté internationale, et l’adoption de diverses mesures antidrogue. L’histoire du contrôle international des drogues en Asie est riche d’autres nombreux échecs de la lutte antidrogue et témoigne aussi de quelques succès. Autant de leçons dont les autorités afghanes et la communauté internationale pourraient s’inspirer à l’avenir.

Mots-clés : Afghanistan, opium, Asie, histoire, prohibition, éradication, développement

 Abstract :
Afghan opium production doubled between 2002 and 2008 in spite of a regime change in Kabul, the political support and military and economic aid of the international community, as well as counternarcotics measures. The history of international drugs in Asia is rich in counternarcotics failures, despite a few successes. Such past experiences are lessons to be learned for the Afghan authorities and the international community.

Keywords : Afghanistan, opium, Asia, history, prohibition, eradication, development

L’augmentation sans précédent de la production afghane d’opium depuis 2002[1] constitue l’un des échecs de la gestion du pays depuis la chute des Taliban en 2001 (Chouvy, 2006). Mais elle est aussi l’un des derniers et plus flagrants échecs de la lutte antidrogue telle qu’elle est menée depuis des décennies, voire près d’un siècle de prohibition mondiale de certaines drogues. En Asie, soixante ans d’interdits nationaux de production d’opium et de campagnes d’éradication démontrent ainsi que la réduction de l’offre (drug supply reduction) est le plus souvent inefficace, sinon contreproductive. De telles mesures sont encore toutefois adoptées ou souhaitées en Afghanistan, en Birmanie, et au Laos (Chouvy, 2005).

Certes, la Chine a supprimé sa production d’opium avec succès lors des années 1950 en associant interdiction et répression, mais il s’agit d’un cas unique rendu possible en grande partie grâce à la ferveur idéologique et nationaliste de l’époque. Si cette suppression a été marquée par une grande violence qui n’en fait pas un modèle à reproduire, elle a aussi été marquée par le recours, même très limité, à des cultures de substitution (Zhou, 1999). Les autres interdits de production d’opium (opium bans) d’Asie, eux, échouèrent très rapidement, principalement pour avoir été imposés de façon hâtive et maladroite, sans préparation ou compensation économique adéquate. En Iran et en Turquie, l’échec des premiers interdits de production fut tel que les gouvernements rétablirent les autorisations de culture du pavot : la prohibition iranienne de 1955 fut révoquée en 1969 et la prohibition turque, imposée graduellement de 1967 à 1972, fut annulée en 1974. Il fallut un régime autoritaire de type théocratique pour supprimer durablement la production iranienne au début des années 1980, dans des conditions mal connues mais vraisemblablement peu recommandables. A la différence de l’Iran, qui produisait quelque 40% de la morphine pharmaceutique mondiale en 1936 (McCoy, 2003 : 468) mais ne fait plus partie des producteurs mondiaux, la Turquie, elle, obtint des instances de contrôle international et des Etats-Unis de redevenir le cultivateur de pavot et le producteur de morphine pharmaceutique qu’elle avait longtemps été (Mansfield, 2001 : 3 ; Dudouet, 2002 : 211).

Le cas du Pakistan est, quant à lui, plus ambigu et démontre, si besoin était, que la suppression durable d’une production agricole de drogues illicites est un processus de longue haleine qu’il ne faut jamais tenir pour acquis. La suppression de la production d’opium y a débuté en 1980 mais n’a réellement porté ses fruits qu’à partir de 1996, moins du fait de mesures de répression que de mesures de développement économique et, surtout, de la croissance de la production dans l’Afghanistan voisin (effet de vases communicants). Cela dit, la production pakistanaise, qui avait chuté de 125 tonnes en 1980 à 5 tonnes en 2002, a repris de façon importante à partir de 2003 (52 tonnes) et restait élevée en 2006 (39 tonnes) (UNODC, 2007). Cette résurgence est passée d’autant plus inaperçue que la production afghane augmentait alors dans des proportions encore jamais vues à l’échelle d’un pays et que les impératifs de la « guerre contre le terrorisme » avaient pris le pas sur ceux de la « guerre contre la drogue », que ce soit en Afghanistan ou au Pakistan (Chouvy, 2004 ; Chouvy, Laniel, 2007). Le cas pakistanais a pourtant longtemps été décrit comme un des rares succès de la réduction de l’offre dans les pays producteurs agricoles de drogues illicites.

L’autre succès, tant aux échelles asiatique que mondiale, est celui de la Thaïlande, où fut mis en place le premier programme international de développement destiné à réduire une production agricole de drogues illicites (Renard, 2001). C’est en 1972 que le développement de cultures de substitution y fut entrepris pour la première fois. Ailleurs, en Chine ou en Turquie, de tels projets avaient accompagné ou suivi des mesures de répression mais ne les avait pas précédées. En Thaïlande, le recours à l’éradication forcée ne vint que bien plus tard, en 1984, une fois que les projets de développement eurent porté leurs fruits. Les limites des cultures de substitution furent toutefois rapidement trouvées, et les années 1980 furent celles des projets de « développement rural intégré » dont les objectifs visaient moins à remplacer une culture par une autre qu’à dégager des revenus alternatifs pour les paysanneries de la drogue. Les années 1990 virent quant à elles l’apparition des projets de « développement alternatif » qui devaient permettre de dépasser les limites conceptuelles et pratiques de la décennie précédente, notamment en apportant des réponses globales au problème de la production agricole de drogues : le développement alternatif n’était ni plus ni moins que la pratique du développement dans des régions de production de drogues illicites. Le succès de la Thaïlande, qui a en grande partie supprimé sa production illicite d’opium depuis le milieu des années 1990, doit toutefois moins au développement alternatif qu’au développement tout court. Le pays, dont la production d’opium n’a jamais été très élevée ni intégrée dans le trafic international, a en effet reçu une très importante aide au développement qui a de loin dépassé celle destinée aux projets labellisés « développement alternatif ». Cette aide au développement a largement joué dans la diminution puis la suppression de la production d’opium, mais le pays a aussi bénéficié du refus de son monarque de recourir prématurément à l’éradication forcée des cultures de pavot.

Les leçons de l’histoire de la lutte contre la production illicite d’opium en Asie n’ont toutefois pas été retenues. Peut-être n’ont-elles d’ailleurs jamais été comprises. Qu’il s’agisse de l’augmentation de la production afghane ou des suppressions accélérées des productions laotienne et birmane, les enseignements des précédents chinois, turc, iranien, pakistanais et thaïlandais n’ont à l’évidence pas été considérés. Le recours à l’éradication forcée (Afghanistan) ou l’imposition du respect d’un interdit de production (régions wa et kokang de Birmanie, Laos) est loin d’avoir disparu lors des années 2000, en dépit du fait que ces mesures ont prouvé leur inefficacité à court ou moyen terme et se sont même souvent révélées contre-productives.

L’éradication, c’est-à-dire la destruction de cultures sur pied, est un moyen de lutte contre les productions agricoles de drogues illicites qui, historiquement, a largement précédé l’apparition de mesures non répressives, tel le développement économique. L’éradication se situe aux antipodes du développement en ce qu’il consiste à détruire une ressource économique alors que le développement, lui, cherche à initier de nouveaux modes et types de production. De fait, l’éradication ne constitue pas seulement une action violente foncièrement inique (elle vise le maillon faible de la production, la paysannerie pauvre, et non les réseaux trafiquants) mais elle se révèle aussi être contre-productive puisqu’elle aggrave les causes même du recours à la production agricole de drogues illicites : la pauvreté et l’insécurité alimentaire. Qui plus est, l’éradication joue directement sur la structuration des prix, d’abord en aggravant les dettes des paysans dont les récoltes ont été détruites, puis en provoquant l’augmentation des prix à la ferme. Ainsi, c’est la contre-productivité de la chute de la production afghane d’opium (2001), provoquée par l’interdit taliban de 2000 (les taliban n’ont pas eu recours à l’éradication, leur « force » de persuasion et quelques compensations ayant suffi), qui explique le regain puis l’explosion de production entre 2002 et 2008. La violence mise à part, les conséquences de l’éradication sont très proches de celles des interdits de production soudains et non compensés économiquement : les deux mesures, non exclusives, sont le plus souvent vouées à l’échec et accroissent la pauvreté qui pousse certaines paysanneries à cultiver du cannabis, de la coca, ou du pavot. En bref, l’erreur des mesures répressives et législatives est d’aborder les productions agricoles de drogues illicites indépendamment de leurs contextes, de confondre causes et conséquences, et donc de traiter des symptômes plutôt que ce qu’ils révèlent. Désormais, la prohibition et l’éradication des cultures illicites sont des échecs avérés, qu’il s’agisse du cannabis marocain, de la coca colombienne ou du pavot afghan (Chouvy, 2008a ; Chouvy, Laniel, 2007).

Mais le développement alternatif n’a guère eu plus de succès, et ses détracteurs sont souvent les avocats de l’éradication. Les raisons de l’échec relatif du développement alternatif sont nombreuses et complexes. Parmi les plus importantes figurent la grande insuffisance de financement des programmes de développement alternatif (fonction des larges priorités données à la « guerre contre la drogue » menée depuis 1971 par les administrations U.S.), le sous-dimensionnement et le caractère trop local des projets de développement, la mauvaise conception des programmes et projets (les praticiens du développement classique ayant longtemps estimé que les productions agricoles de drogues illicites ne relevaient pas de leurs compétences), l’incompétence en matière de développement de l’agence des Nations unies chargée de la lutte contre la drogue (Office des Nations unies contre la drogue et le crime : ONUDC), et enfin le mauvais séquençage des mesures de lutte antidrogue (le recours à l’éradication et, ou, l’imposition des interdits de production contrevenant les effets des projets de développement dont la mise en place est simultanée ou postérieure alors leurs effets ne peuvent se faire sentir qu’à moyen et long terme). A l’instar de l’éradication, le développement alternatif s’est pendant trop longtemps trompé d’objet en cherchant à réduire les productions agricoles de drogues illicites (et en évaluant ses succès ou ses échecs au regard de ces productions) au lieu de chercher à réduire la pauvreté et l’insuffisance alimentaire qui expliquent le recours à ces productions. Mais une nouvelle conception du développement en zone de production agricole de drogues illicites est désormais en train de voir le jour : les objectifs de la lutte antidrogue devraient maintenant inclure le développement de modes de subsistance alternatifs (alternative livelihoods) dont la conception et la mise en œuvre devraient être intégralement constitutives des stratégies et des programmes nationaux de développement. Ces modes de subsistance alternatifs devraient en outre permettre d’apporter des réponses aux causes du recours à la production agricole de drogues illicites et non pas uniquement proposer des revenus alternatifs à la production de drogue (Mansfield, Pain, 2005 : 1-2).

Dans l’Afghanistan post-taliban la question de la production d’opium a été occultée pour des raisons stratégiques par les Etats-Unis jusqu’en 2004, lorsque la situation sécuritaire s’est dégradée au point de finir par entraver la pratique du développement sur une grande partie du territoire. Au risque encore une fois de se tromper de cible en confondant causes et conséquences, motivations et moyens, la suppression de la production d’opium est désormais présentée comme un impératif majeur, l’opium constituant un « mal » absolu dont l’éradication devrait permettre, à en croire certains, de surmonter les écueils de la reconstruction politique et économique du pays : notamment l’insurrection talibane, le terrorisme et la corruption (Chouvy, 2004 ; 2008b). Certes, l’augmentation sans précédent de la production afghane d’opium depuis 2002 a clairement bénéficié de la détérioration sécuritaire provoquée, notamment, par l’insurrection talibane. Mais elle a aussi été rendue possible par le fourvoiement stratégique des Etats-Unis avant 2004[2] et les trop nombreux retards pris en termes de développement économique depuis 2001. Qui plus est, l’Afghanistan a été le théâtre de rivalités politiques (et idéologiques) intenses opposant principalement les partisans du recours à l’éradication forcée (notamment par épandages aériens) aux promoteurs des solutions économiques (« développement alternatif » et promotion des « alternative livelihoods »). Ces rivalités, associées aux refus répétés des militaires occidentaux (tant des Etats-Unis que de l’Otan) de prendre part à toute opération d’éradication forcée, ont elles aussi laissé la production d’opium augmenter sans entrave ni alternative.

L’économie de l’opium pourrait bien être un « mal » temporaire mais inévitable sur la voie de la reconstruction politique et économique du pays. L’Afghanistan figure en effet parmi les pays les plus pauvres et les plus sous-développés qui soient et ne peut se payer le luxe (ni courir le risque socio-politique) de supprimer trop rapidement une production d’opium qui constitue un tiers de son économie. Seules des mesures économiques et, à fortiori, politiques, peuvent, à terme, venir à bout de la production afghane d’opium. La communauté internationale devrait donc favoriser des solutions politiques et économiques, plutôt que militaires, pour résoudre la complexe équation afghane dont la production d’opium n’est qu’une des variables.

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